Stärkung der Rolle des Prüfwesens beim Bau eines sicheren und widerstandsfähigen Wassernetzes

Autor: Abteilung für die Prüfung von Anlageinvestitionen der Obersten Rechnungskontrollbehörde China

I. Einleitung

In China gilt Wassersicherheit als wesentlicher Infrastrukturaspekt, wobei der Schwerpunkt auf der Optimierung des Wasserversorgungssystems sowie der Verbesserung des Hochwasser- und Katastrophenschutzes liegt. Um den Bau eines staatlichen Wassernetzes zu beschleunigen und ein modernes, qualitativ hochwertiges Wasserinfrastrukturnetz zu errichten sowie Probleme in Bezug auf Wasserressourcen, Gewässerökologie, die aquatische Umwelt und wasserbezogene Naturkatastrophen umfassend anzupacken, veröffentlichte die chinesische Regierung im Jahr 2022 das „Nationale Planungskonzept für den Bau des Wassernetzes“ (im Folgenden als „Wassernetzplan“ bezeichnet). Im Jahr 2023 führte die Oberste Rechnungskontrollbehörde China eine Sonderprüfung zum Bau und Betrieb großer Wasserumleitungsprojekte durch, mit dem Ziel, einen Beitrag zu dem Bau eines sicheren und widerstandsfähigen modernen Wassernetzes zu leisten. Die Prüfung konzentrierte sich darauf, typische Probleme beim Bau und Betrieb großer Wasserumleitungsprojekte aufzudecken und die systemischen Hindernisse, mechanischen Mängel sowie institutionellen Schlupflöcher, die diesen Problemen zugrunde liegen, zu ermitteln. Dieser Beitrag befasst sich – anhand der Planung und des Baus des staatlichen Wassernetzes – mit Schlüsselbereichen, auf die sich Prüfungen konzentrieren sollten. Zudem werden Erfahrungen und Prüfungsmethoden erörtert sowie typische Fälle als Referenz vorgestellt.

II. Überblick über den Wassernetzplan und seine bauliche Umsetzung

I. Hintergrund des Wassernetzplans

Die Wassersituation in China ist seit jeher von Überschwemmungen im Sommer und Dürren im Winter geprägt, wobei im Norden Wasserknappheit herrscht, während im Süden Wasser im Überfluss vorhanden ist. Die räumliche und zeitliche Versorgung mit Wasser ist extrem ungleichmäßig, wobei die Pro-Kopf-Wasserressourcen in China nur ein Viertel des globalen Durschnitts ausmachen. Um einen einheitlichen nationalen Markt zu schaffen, eine wirtschaftliche Verteilung im Inland zu ermöglichen sowie eine koordinierte Entwicklung zwischen dem Norden und dem Süden zu fördern, ist es wichtig, die Wasserversorgung über Einzugsgebiete und Regionen hinweg zu stärken. Gleichzeitig wird China häufig von Überschwemmungen und Dürreperioden heimgesucht. Die Mittel- und Unterläufe der großen Flüsse sind anfällig für Überschwemmungen im gesamten Einzugsgebiet sowie für starke Taifune, während die Regionen im Zentrum und Westen von starken Regenfällen und Gebirgssturzfluten bedroht sind. Um wirksam auf Überschwemmungen und Dürren reagieren zu können, müssen Wasserinfrastruktursysteme systematisch geplant und die Vorteile sowie die umfassenden Nutzen vernetzter Wasserbausysteme für die Sicherheit von Wirtschaft und Gesellschaft eingesetzt werden.

II. Aufbau des staatlichen Wassernetzbaus

Laut Chinas Wassernetzplan soll bis 2035 ein umfassendes staatliches Wassernetz fertiggestellt werden, das sich aus Basis-, Netz- und Knotenprojekten zusammensetzt. Die ersten Maßnahmen konzentrieren sich auf die „Basisprojekte“ des staatlichen Wassernetzes, die sich auf die Hauptärme der großen Flüsse und wichtige Seen beziehen, wobei das Süd-Nord-Wasserumleitungsprojekt eine Schlüsselkomponente darstellt. In dieser Phase werden die Planung und der Bau einer Reihe von großen Wasserumleitungs-, Entwässerungs- und Ableitungsprojekten gebührlich vorangetrieben. Die „Netzprojekte“ des staatlichen Wassernetzes beinhalten in einem zweiten Schritt große nationale und regionale Wasserversorgungsprojekte. Dazu gehören die Förderung der umfassenden Bewirtschaftung der großen Nebenflüsse sowie der kleinen bis mittleren Flüsse, die Vernetzung der regionalen Fluss- und Seesysteme sowie der Bau von Umleitungs-, Entwässerungs- und Ableitungsprojekten, die ein ganzheitliches und zusammenhängendes Wassernetz für städtische und ländliche Gebiete bilden. Die „Knotenprojekte“ des staatlichen Wassernetzes befassen sich in einem dritten Schritt mit Wasserkontrollprojekten und Projekten für wichtige Wasserquellen.

III. Fortschritte beim Bau des staatlichen Wassernetzes

Die chinesische Regierung hat in den letzten Jahren die Makrokontrolle gestärkt und verbessert, eine proaktive Steuerpolitik sowie eine moderate Geldpolitik umgesetzt und die führende Rolle von Steuergeldern in vollem Umfang genutzt, um Wasserinfrastrukturinvestitionen sowie eine Finanzierungslandschaft, in der Steuer-, Finanz- und soziales Kapital zusammenwirken, zu fördern. Im dritten Jahr in Folge haben staatlichen Bauinvestitionen im Bereich der Wasserbewirtschaftung eine Billion Yuan überschritten. Dabei wurden 47.000 Wasserbewirtschaftungsprojekte umgesetzt und allein im Jahr 2024 1,35 Billion Yuan investiert. Mit der Fertigstellung von Großprojekten wie den ersten Phasen der Ost- und Zentralrouten der Süd-Nord-Wasserumleitung und wichtigen Meilensteinen der Jangtse-Huai-He-Wasserumleitung entsteht allmählich ein einzugsgebiets- und regionenübergreifendes Wassernetz. In nächster Zeit wird China den Bau eines staatlichen Wassernetzes, das „systematisch vollständig, sicher und zuverlässig, intensiv und effizient, grün und intelligent, reibungslos fließend und ordnungsgemäß reguliert“ ist und die nationale Wassersicherheit gewährleistet, vorantreiben.

III. Schwerpunktbereiche bei Prüfungen großer Wasserumleitungsprojekte

I. Prüfung von Großplänen und Schlüsselprojekten

Das staatliche Wassernetz ist ein groß angelegtes und komplexes systematisches Projekt, an dem mehrere Stellen und Regionen beteiligt sind und das die Abstimmung mehrerer Ziele erfordert. Die Koordination der Tätigkeiten zwischen Wassernetzprojekten und Ressourcenelementen, die Bewertung des Wasserbedarfs sowie die Abschätzung der Veränderungen der Wasserverhältnisse und ihrer Auswirkungen könnten Herausforderungen darstellen. Um diese Herausforderungen zu bewältigen, sollten sich Prüferinnen und Prüfer auf folgende Punkte konzentrieren:

Konsistente Pläne. Beurteilung, ob der „Wassernetzplan“ mit der Raumplanung, dem Umweltschutz und anderen politischen Plänen übereinstimmt, ob die Ziele des „Wassernetzplans“ detailliert ausgearbeitet sind und umgesetzt werden, ob die Schlüsselaufgaben gut aufgegliedert sind und ob die in den Plänen enthaltenen „Basis-, Netz- und Knotenprojekte“ konsistent vorangetrieben wurden.

Umsetzung wichtiger Projekte. Bewertung, ob die Schlüsselprojekte des „Wassernetzplans“ und seine detaillierten Durchführungspläne planmäßig verlaufen und ob es Schwierigkeiten oder Engpässe bei der Projektgenehmigung und beim Bau gibt. Besonderes Augenmerk sollte darauf gelegt werden, ob Projekte durch inkonsequente Politik, unzureichende Ressourcen oder schwache Leistungen der zuständigen Stellen negativ beeinflusst wurden.

II. Prüfung der Mittelverwaltung und -verwendung

Große Wasserumleitungsprojekte haben einen erheblichen gesellschaftlichen Nutzen, da ihre Umsetzung die Vernetzung stärkt, bessere Möglichkeiten zur Wasserbereitstellung über Einzugsgebiete und Regionen hinweg bietet sowie die Wasserversorgungssicherheit in Städten und ländlichen Gebieten erhöht. Aufgrund ihrer langen Bauzyklen und ihrer Größenordnung erfordern diese Projekte erhebliche finanzielle Mittel. Daher sollten sich die Prüfungen auf Folgendes konzentrieren:

Compliance der Finanzierungstätigkeiten. Angesichts des gemeinnützigen Charakters dieser Projekte, die in erster Linie auf Steuermittel angewiesen sind, sollten Prüferinnen und Prüfer überprüfen, ob die Regierungen und die Bauunternehmen Mittel über mehrere Kanäle aufgebracht haben – wie in den Genehmigungen der Durchführbarkeitsstudien gefordert –, ob der Anteil der von den Bauunternehmen selbst aufgebrachten Mittel den Vorschriften entspricht und ob nicht eingehaltene Finanzierungsverpflichtungen, die den Fortschritt negativ beeinträchtigen, vorliegen.

Mittelausstattung. Prüferinnen und Prüfer sollten analysieren, ob Projektbudgets, Investitionspläne und Mittel rechtzeitig sowie in ausreichendem Ausmaß zugewiesen und ausbezahlt werden, ob Mittel veruntreut wurden sowie ob Mittelauszahlungen und Bankkredite dem Projektfortschritt entsprechen. Auch übermäßig unausgeschöpfte Mittel aufgrund von übermäßiger Mittelausstattung sollten unter die Lupe genommen werden.

Mittelverwendung. Prüferinnen und Prüfer sollten beurteilen, ob die Mittelverwaltung vorschriftsmäßig verläuft, die Ausgaben angemessen sind und ob es Verluste oder Verschwendungen aufgrund mangelhafter Vorarbeit oder nachlässiger Mittelverwaltung gibt. Illegale Beschlagnahmen, verspätete Entschädigungen für Beschlagnahmen sowie Verzögerungen bei Zahlungen an kleine und mittlere Unternehmen sowie Arbeiterinnen und Arbeiter sollten ebenfalls geprüft werden.

III. Baumanagement

Große Wasserumleitungsprojekte, die in der Regel mit der Beteiligung mehrerer Branchen und langen Lieferketten einhergehen, spielen eine entscheidende Rolle bei der Beseitigung von Infrastrukturgefällen sowie der Verbesserung der Erwerbssituation und des Wohlergehens der Menschen. Daher sollten sich Prüferinnen und Prüfer auf Schlüsselfragen wie Projektausschreibungen, Material- und Maschinenbeschaffung sowie die Qualität der Projekte konzentrieren:

Projektgenehmigung. Bewertung, ob Projekte unrealistisch sind, überschätzt werden oder unter schlechten Bedingungen durchgeführt werden. Unrealistisch überzogene Projektmengen, das Lockern von Baunormen und die Reduzierung des Bauumfangs ohne Genehmigung sollten analysiert werden.

Ausschreibungs- und Vertragsmanagement. Es sollte ermittelt werden, ob diesbezüglich Probleme vorliegen, zum Beispiel das Versäumnis, die vorgeschriebenen Ausschreibungen durchzuführen, betrügerische Angebote, Angebotsabsprachen oder die illegale Vergabe von Unteraufträgen. Fällen von unqualifizierten Auftragnehmern, überhöhten Kosten oder erheblichen Verlusten aufgrund einer schlechten Verwaltung sollten ebenfalls nachgegangen werden.

Qualitätskontrolle. Untersuchung, ob diesbezüglich Probleme vorliegen, zum Beispiel ob Abstriche gemacht wurden, um Zeit und Geld zu sparen, oder ob ungenehmigte Änderungen des Bauumfangs der Hauptprojekte vorgenommen wurden. Besonderes Augenmerk sollte auf bedeutende Qualitätsmängel gelegt werden, die auf eine unzureichende Überwachung durch die Bauunternehmer oder die Vernachlässigung der Überwachungspflichten zurückzuführen sind.

IV. Projektbetrieb, Wartung und Ergebnisse

Um die Vorteile großer Wasserumleitungsprojekte voll auszuschöpfen, ist es von entscheidender Bedeutung, deren Bau-, Betriebs- und Verwaltungsmechanismen zu verbessern. Einige geprüfte Stellen vernachlässigten die Tatsache, dass Wasserumleitungsprojekte ohne die zeitgleiche Fertigstellung von Unterstützungsanlagen, wie Speicherbecken und Verteilernetzen, zusätzlich zu den einzelnen Wasserbewirtschaftungsprojekten keine Synergien bilden können. Daher sollten sich Prüferinnen und Prüfer auch auf Folgendes konzentrieren:

Ergebnisse großer Projekte. Durch den Vergleich der tatsächlich umgeleiteten Wassermengen eines abgeschlossenen Projekts mit den geplanten Umleitungsmengen und den jährlichen Wasserversorgungsplänen können Prüferinnen und Prüfer analysieren, ob fehlende Unterstützungsanlagen zu mangelhaften oder eingeschränkten Ergebnissen der abgeschlossenen Projekte geführt haben.

Betrieb und Wartung. Prüferinnen und Prüfer können überprüfen, ob ein regelmäßiger Betriebs- und Wartungsmechanismus eingerichtet wurde, ob Qualitätsmängel rechtzeitig behoben werden und ob Maßnahmen zur Trennung des Managements und der Wartung gesetzt werden, um Kosten zu senken sowie professionelle und standardisierte Führungsebenen zu verbessern. Darüber hinaus sollten Prüferinnen und Prüfer analysieren, ob Notfallpläne für die Wasserversorgung in Extremsituationen ausgearbeitet wurden.

Erhebung von Wassergebühren und Ausgaben. Prüferinnen und Prüfer sollten beurteilen, ob der Wassergebührenfindungsmechanismus angemessen und geeignet ist, Wassereinsparung und den nachhaltigen Betrieb von Wasserprojekten zu fördern. Außerdem sollte auch geprüft werden, ob die Wassergebühren ordnungsgemäß erhoben und vorschriftenkonform verwaltet sowie verwendet werden.

III. Typische Prüfungen großer Wasserumleitungsprojekte

I. Eine Prüfung des Projektgenehmigungsverfahrens 

Bei der Prüfung eines großen Wasserumleitungsprojekts verglich das Prüfungspersonal Investitionsvoranschläge, Finanzierungspläne in Durchführbarkeitsstudien, vorläufige Konstruktionsbudgets, Ausschreibungsbudgets und Rechnungsabschlüsse in verschiedenen Stadien. Es wurde festgestellt, dass das Projekt den Wasserbedarf überhöht darstellte, um die Baukosten im Projektantrag in die Höhe zu treiben und so mehr Steuermittel von der zentralstaatlichen Ebene zu erhalten. Es wurde auch festgestellt, dass der Projektumfang reduziert sowie die Normen gelockert wurden und Verzögerungen bei den Unterstützungsanlagen vorlagen. Dies beeinträchtigte nicht nur den Nutzen des Hauptprojekts, sondern unterminierte auch die Wirksamkeit staatlicher Investitionen in Bezug auf eine breitere wirtschaftliche Wirkung. Als Reaktion darauf empfahl der Prüfbericht den zuständigen Verwaltungsstellen, den Wasserbedarf in bestimmten Gebieten anhand der Grundsätze „realistische Einschätzung, Umweltfreundlichkeit und Nachhaltigkeit“ zu bewerten, die Projektvoruntersuchung zu vertiefen und den Bau großer staatlicher Wassernetzprojekte zu beschleunigen.

II. Eine Prüfung der Projektbauarbeiten 

Die Voruntersuchung und Planung bilden die Grundlage für die Qualität sowie Sicherheit von Bauvorhaben und nehmen direkten Einfluss auf die Qualität, die Wirtschaftlichkeit der Investitionen und die Lebensdauer des Projekts. Bei der Prüfung eines großen Wasserumleitungsprojekts legten die Prüferinnen und Prüfer angesichts der komplexen geologischen Bedingungen des Projekts den Prüfungsschwerpunkt auf die Voruntersuchung sowie die technische Planung. Durch die Analyse der Konsistenz der Materialverwendung, der Bauabnahmeprotokolle sowie der Vermessungs- und Konstruktionsdaten und den Einsatz technischer Methoden (z. B. Bodenradare und Messungen vor Ort) stellten sie fest, dass die Vermessungsarbeiten des Projektunternehmens unzulänglich waren. Infolgedessen kam es bei dem Projekt im Zuge der Bauarbeiten häufig zu Unfällen, Verzögerungen und erheblichen wirtschaftlichen Verlusten. Das Prüfungspersonal empfahl den zuständigen Stellen, das Überwachungssystem für Vermessungs- und technische Arbeiten bei großen Wasserprojekten zu verbessern, um die Widerstandsfähigkeit des Systems sowie die Wasserversorgungssicherheit zu erhöhen.

III. Eine Prüfung des Projektbetriebs und der Wartungsarbeiten 

Prüferinnen und Prüfer stellten fest, dass einige große Wasserumleitungsprojekte nach ihrer Fertigstellung schlecht abschnitten, da sie über keinen angemessenen Wassergebührenfindungsmechanismus verfügten. In dieser Situation entnahmen Endverbraucherinnen und -verbraucher bei hohen Wassergebühren weiterhin zu viel aus den begrenzten Grundwasservorräten bestimmter Gebiete, anstatt Wasser auf dem Markt zu kaufen. Umgekehrt konnten Wasserbewirtschaftungsprojekte bei niedrigen Gebühren nicht erfolgreich betrieben werden, da sie nicht genügend Einnahmen erzielten. Außerdem fehlten bei einigen Projekten fortschrittliche Managementsysteme sowie Verwaltungsmechanismen, um Wasser rational bereitzustellen. Um diese Probleme zu beheben, empfahl das Prüfungspersonal den zuständigen Stellen, bei der Projektplanung angemessene Betriebs- und Wartungsmechanismen zu schaffen, angemessene, auf die örtlichen Gegebenheiten zugeschnittene Wassergebührenfindungsmechanismen einzurichten und den nachhaltigen Betrieb der Projekte sicherzustellen.