Kontextuelle Faktoren mit Einfluss auf die ORKB-Unabhängigkeit verstehen: das globale Projekt von IDI und OECD

Autor: Einar Gørrissen, Generaldirektor der IDI

Im Oktober 2022 begannen die INTOSAI Entwicklungsinitiative (IDI) und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), im Rahmen einer gemeinsamen Initiative zusammenzuarbeiten, um die Herausforderungen zu erforschen, mit denen Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) bei der Wahrung ihrer Unabhängigkeit konfrontiert sind. Anstatt sich ausschließlich auf Rechtsrahmen zu konzentrieren, verfolgte die Initiative das Ziel, die Unabhängigkeit von ORKB aus einer breiteren sowie praktischeren Perspektive zu beleuchten und dabei informelle Druckausübung, institutionelle Dynamiken und politische Realitäten, die sich darauf auswirken, wie Unabhängigkeit in der Praxis gelebt wird, zu berücksichtigen.

Auf Grundlage dieser geteilten Auffassung riefen wir das Globale Projekt zur ORKB-Unabhängigkeit ins Leben. Diese Initiative brachte wichtige Partnerorganisationen zusammen, unter anderem das INTOSAI-Komitee für Politik, Finanzen und Verwaltung (PFAC), das Generalsekretariat der INTOSAI, das Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), die Weltbank und den Internationalen Währungsfonds (IWF). Die breite Palette an Partnerorganisationen spiegelt die Anerkennung wider, dass ORKB-Unabhängigkeit ein Querschnittsthema ist, das umfassendere Agenden wie gute Regierungsführung, Korruptionsbekämpfung, finanzpolitische Transparenz und öffentliche Rechenschaftspflicht fördert. Die Gewährleistung, dass ORKB unabhängig tätig sein können, ist für den Aufbau von Vertrauen in staatliche Institutionen und die Stärkung demokratischer Systeme unentbehrlich.

Das Hauptziel des Globalen Projekts ist es, die Umsetzung der Grundsätze der Deklaration von Mexiko zu stärken, indem Wissen und Erkenntnisse darüber geschaffen werden, wie diese Grundsätze in der Praxis angewendet werden können.

Warum werden informelle Faktoren als zentrale Punkte in das Globale Projekt zur ORKB-Unabhängigkeit einbezogen?

Auf der Grundlage der Erfahrungen der IDI sowie der OECD in verschiedenen Ländern wissen wir, dass gesetzliche Vorschriften allein die Herausforderungen, mit denen ORKB konfrontiert sind, nicht vollständig erklären können. Es gibt auch zahlreiche informelle und politische Faktoren mit Einfluss darauf, wie unabhängig ORKB tatsächlich sind.

Sowohl die IDI als auch die OECD sind der Ansicht, dass, selbst wenn ein Land über strenge Gesetze zum Schutz der ORKB verfügt – die den Grundsätzen der Deklaration von Mexiko entsprechen –, diese nicht immer ausreichen, um die ORKB vor Bedrohungen und Risiken für ihre Unabhängigkeit zu schützen. Denn es gibt auch andere praktische oder faktische Elemente mit Einfluss auf den Kontext einer ORKB. In der Praxis wird der Grad der ORKB-Unabhängigkeit in der Regel durch den Rechtsrahmen sowie die Art und Weise bestimmt, wie der Ermessensspielraum der gesetzlichen Bestimmungen genutzt wird und wie die Exekutive, die Legislative, die Judikative, zivilgesellschaftliche Organisationen und die Medien mit der ORKB interagieren.

In den anfänglichen Gesprächen herrschte Einigkeit darüber, dass ORKB in Ländern, in denen demokratische Kontrollmechanismen nachlassen, oft unter zunehmenden Druck geraten. In solchen Kontexten haben wir erlebt, dass ORKB-Leiterinnen bzw. -Leiter ohne rechtliche Begründung ihres Amtes enthoben, Budgets drastisch gekürzt sowie soziale Medien genutzt wurden, um die Tätigkeiten von ORKB zu politisieren, und Prüfberichte von wichtigen Institutionen außen vor gelassen wurden. Das schwächt die Fähigkeit der ORKB, die Regierung zur Rechenschaft zu ziehen, erheblich und führt im Laufe der Zeit zur Einschränkung ihres Mandats sowie zu verringerter Wirkung.

Die IDI und die OECD sind der Ansicht, dass die Kenntnis dieser nicht-rechtlichen Faktoren die Analyse der Gesetze ergänzen sollte. Um ORKB-Unabhängigkeit wahrhaftig zu verstehen, ist es wichtig, ein Auge darauf zu werfen, wie ORKB wahrgenommen werden, was von ihnen erwartet wird, wie viel politischer Druck auf ihnen lastet und ob sie ihrer Aufgabe in der Praxis ohne äußere Einflussnahme nachgehen können.

Welche Aspekte werden wir dank des Globalen Projekts besser verstehen?

Das Globale Projekt wird Aufschluss über die verschiedenen Formen der Einflussnahme geben, denen ORKB ausgesetzt sind, über die Schutzmaßnahmen, die ihren Führungskräften zur Verfügung stehen, sowie über die kontextuellen Faktoren, die ihre Unabhängigkeit und Wirksamkeit prägen. Es wird auch dazu beitragen, zu klären, wie Reputation sowie andere nicht-rechtliche Instrumente als Schutzmaßnahmen fungieren können und wie sich Bedrohungen in verschiedenen nationalen sowie politischen Umfeldern unterschiedlich manifestieren. Hier einige Beispiele:

Was bedeutet es für eine ORKB-Leiterin bzw. einen ORKB-Leiter geschützt zu sein (unter Berücksichtigung des nationalen Kontexts)?

Das ultimative Ziel der Deklaration von Mexiko zur Unabhängigkeit der ORKB-Leiterin bzw. des ORKB-Leiters ist, sicherzustellen, dass diese bzw. dieser ihre bzw. seine Aufgaben aus rechtlicher und fachlicher Sicht frei von politischer Einflussnahme oder Vergeltungsmaßnahmen wahrnehmen kann. Was „Schutz“ in der Praxis bedeutet, hängt jedoch stark vom nationalen Kontext ab.

Dieser Schutz muss berücksichtigen, wie sich die Art der Interaktionen der ORKB-Leiterin bzw. des ORKB-Leiters im Laufe seiner Amtszeit verändern kann – was zu Beginn der Amtszeit gilt, kann am Ende bedeutend anders aussehen. Darüber hinaus variiert die Wirksamkeit der Schutzmaßnahmen oft mit dem Wahlzyklus, wobei bestimmte Zeiträume größere Risiken bergen.

Es ist auch wichtig, die Erwartungen der politischen Akteurinnen und Akteure, welche die ORKB-Leiterin bzw. den ORKB-Leiter ernennen, zu berücksichtigen. Diese Erwartungen können sowohl die wahrgenommene als auch die tatsächliche Unabhängigkeit der ORKB prägen und somit auch die Schutzformen, die am relevantesten und notwendigsten sind, beeinflussen.

Wie wichtig ist die Reputation der ORKB?

Die Reputation ist eine ausschlaggebende Form des nicht-rechtlichen Schutzes. Eine angesehene ORKB mit einem starken öffentlichen Image und einer historisch konsistenten Professionalität ist besser gewappnet, informellem Druck und politischen Angriffen standzuhalten. Die Rolle der ORKB-Leiterin bzw. des ORKB-Leiters ist von zentraler Bedeutung für den Aufbau dieser Reputation.

Wenn wichtige Stakeholder – darunter die Medien, die Zivilgesellschaft, internationale Partnerorganisationen und die Öffentlichkeit – Vertrauen in die Integrität der ORKB und die Professionalität ihrer Tätigkeiten haben, ist es für Regierungen oder sonstige Akteurinnen und Akteure mit höheren politischen Kosten verbunden, sich einzumischen. Diese Art von „Soft Power” wirkt als Puffer gegenüber unzulässiger Einflussnahme und stärkt die Position der ORKB bei der Verteidigung ihrer Unabhängigkeit.

Reputation kann rechtliche Schutzmaßnahmen zwar nicht ersetzen, aber sie kann diese erheblich stärken. Das Globale Projekt wird dazu beitragen, dass die Rolle, Bedeutung und kontextuelle Relevanz der Reputation für die Wahrung der Unabhängigkeit besser verstanden wird.

Wie können Regierungen und überprüfte Stellen ORKB indirekt beeinflussen?

ORKB sind häufig indirekten Formen der Einflussnahme ausgesetzt. Dazu gehören Versuche, Prüfungserkenntnisse zu diskreditieren, öffentliche Angriffe, die darauf abzielen, die Glaubwürdigkeit der Institution zu untergraben, sowie informelle (inoffizielle) Mitteilungen (einschließlich Gesprächen), die Druck auf das Prüfungspersonal ausüben sollen.

Das Globale Projekt wird dazu beitragen, die Muster, Bedingungen und Umstände, unter denen diese Einflussnahmen auftreten, zu ermitteln und systematisch aufzubereiten. Es wird auch mögliche Strategien und Maßnahmen untersuchen, um deren negative Auswirkungen auf die Leistung und Unabhängigkeit von ORKB zu mindern.

Was bedeutet finanzielle Unabhängigkeit im Kontext finanzpolitischer Einschränkungen?

Der von der IDI erstellte Global-Stocktaking-Bericht spiegelt generell Herausforderungen im Zusammenhang mit der Verfügbarkeit finanzieller Ressourcen (Budget) und personeller Ressourcen (Personalausstattung) wider.

Dank des Globalen Projekts werden wir Folgendes besser verstehen:

• Wie die Exekutive und die Legislative gemeinsam über den Staatshaushalt, darunter das Budget der ORKB, entscheiden.
• Mit welchen praktischen Hindernissen ORKB bei der Einrichtung eines geeigneten Einstellungsprozesses konfrontiert sind.
• Wie die Budgets anderer unabhängiger staatlicher Stellen, zum Beispiel der Zentralbank, des Ombudsmanns oder der Justiz, festgelegt werden und was ORKB daraus lernen können.
• Was die Argumente von Regierungen für eine Erhöhung oder Kürzung des ORKB-Budgets waren – und ob diese Gründe fachlicher oder politischer Natur waren.
• Wie politische Realitäten und hinter verschlossenen Türen getroffene Entscheidungen die Ressourcenausstattung von ORKB beeinflussen können.

Darüber hinaus wird das Globale Projekt sowohl qualitative als auch quantitative Informationen liefern, mit denen die Entwicklung eines tieferen Verständnisses sowie einer fundierteren Analyse der ORKB-Unabhängigkeit – einschließlich neuer Ansätze zu ihrer Beurteilung und Messung – gefördert werden können.

Letztendlich wird das Projekt auch eine solide Grundlage für die Einbindung anderer Akteurinnen und Akteure des Rechenschaftspflichtsystems sowie für die Erarbeitung einer langfristigen Agenda zur Förderung der ORKB-Unabhängigkeit bieten.