Innovation bei der Verbesserung von Berichten über parallel laufende Prüfungen in der staatlichen Finanzkontrolle großer öffentlicher Infrastrukturprojekte
Autor: Elio Canario Zelada, Führungskraft, Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Peru
Einige Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB) haben das von der ORKB Peru entwickelte Verfahren der parallel laufenden Prüfung eingeführt, da es ein wertvolles Instrument für die Kontrolle von Großprojekten ist. Es ist jedoch angebracht, innovative Vorschläge zur Verbesserung des Verfahrens der parallel laufenden Prüfung zu machen, um die von Prüferinnen und Prüfern der staatlichen Finanzkontrolle festgestellten unerwünschten Situationen zu verbessern. Laut den bisher gewonnenen Erkenntnissen ist es wichtig, die Wirksamkeit und Effizienz ihrer Eingriffe zu erhöhen, damit ihre Wirkung im Rahmen von Prüfungen anderer ORKB, die sich für die Einführung ähnlicher Kontrollen entschieden haben, reproduziert werden kann.
Die parallel laufende Prüfung öffentlicher Programme ist eines der bewährtesten Verfahren, um die Durchführung großer öffentlicher Infrastrukturprojekte zu überwachen. Ihre Wirksamkeit ist auf ihre funktionale Autonomie und ihren systematischen sowie multidisziplinären Charakter zurückzuführen. Das parallel laufende Prüfungsverfahren beinhaltet weder Eingriffe in die Managementprozesse oder die Verwaltung der Einrichtung, noch schränkt es die Ausübung sonstiger staatlicher Prüfungsleistungen ein.
Bei der Prüfungsplanung sollten sich Prüferinnen und Prüfer der staatlichen Finanzkontrolle mit den technischen Unterlagen des Projekts befassen, um etwaige zugrundeliegende Zweifel zu ermitteln und diese im Zuge eines Treffens mit der Bauleitung des Projekts auszuräumen. Die Analyse der technischen Unterlagen sollte den ersten wichtigen Meilenstein der Prüfung bilden, um Kostenüberschreitungen, doppelte Posten, Unstimmigkeiten bei der Leistungserbringung auszuschließen und, vor allem, ein gewisses Maß an Sicherheit hinsichtlich der technischen Unterstützung der auszuführenden Arbeiten zu gewährleisten. Durch diese Überprüfung wird sichergestellt, dass die Arbeiten die angestrebten Zwecke erfüllen.
Beim Bau von Brücken, Eisenbahnstrecken und Flughäfen müssen die Prüferinnen und Prüfer die technischen Unterlagen durchsehen, um zu kontrollieren, ob die Projekte mit ausreichend Unterstützung rechnen können. In den technischen Unterlagen sollte das Prüfungspersonal sicherstellen, dass die Projekte über alle Genehmigungen für die Route und die korrekten Standorte der für die Arbeiten erforderlichen Komponenten, die mit den Behauptungen der die technischen Unterlagen stützenden Fachstudien übereinstimmen müssen, verfügen. Es reicht nicht aus, wenn Prüferinnen und Prüfer die Einhaltung der Vertragsklauseln überprüfen. Denn sie sollten sicherstellen, dass diese Klauseln einen angemessenen Schutz vor den Hauptrisiken für den Infrastrukturbau vorsehen.
Nachdem sich das Prüfungspersonal vergewissert hat, dass genehmigte technische Unterlagen vorliegen und dass das Grundstück, auf dem das Bauwerk errichtet werden soll, zur Verfügung gestellt wurde, ist es für die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Durchführung des Projekts sehr wichtig, zu analysieren, ob den Arbeiten angemessene technische Unterstützung zur Verfügung steht und ob sie ihren angestrebten Zweck erfüllen.
In Peru liegen Erfahrungswerte vor, die zum Nachdenken anregen, zum Beispiel beim Bau einer hochtechnologischen Ölraffinerie. Die Raffinerie hat eine hohe Betriebskapazität und erforderte eine große Investition. Das Projekt wurde jedoch angebotsseitig im Hinblick auf die Raffinerierohstoffe nicht legitimiert. Möglicherweise verfügt Peru gar nicht über genügend Ölquellen, um die Nachfrage nach der großen Kapazität, für welche die Raffinerie gebaut wurde, zu decken. Ohne Legitimation der Rohstoffnachfrage war eine effiziente Nutzung der Raffinerie aufgrund ihrer großen Kapazität nicht gewährleistet.
Außerdem gibt es in Peru in Ermangelung geeigneter technischer Studien Trinkwasserinfrastrukturprojekte, die letztlich nicht genutzt werden, weil das aus dem Untergrund gewonnene Wasser mit Mineralien in Berührung kommt und nicht für den menschlichen Konsum geeignet ist. Dieser Umstand macht sich bereits in der Anfangsphase der Bohrungen bemerkbar. In dieser Phase kann das Kontrollorgan die Arbeiten stoppen, wenn die gesetzlichen Bestimmungen dies zulassen, da sie den angestrebten Zweck nicht erfüllen. In einigen Fällen war jedoch der Bau von Hochbehältern und die Verlegung von Netzen zu beobachten, die nicht in Betrieb genommen wurden, was große Ineffizienz und Verschwendung für den Staat zur Folge hatte.
Ein weiteres Beispiel: In Peru wurden Brücken an sandigen Stellen gebaut, wo Wasserströmungen die Fundamente leicht untergraben können, obwohl es in der Nähe andere felsige Stellen gibt, die Stabilität und Haltbarkeit der gebauten Brücken garantiert hätten. In Peru gibt es auch Flughäfen, die in der Nähe eines Abgrunds gebaut wurden und daher nicht erweitert werden können. Dies hindert große Flugzeuge an der Landung, vor allem im Bergland. Allerdings gibt es in der Nähe Orte, die aufgrund ihrer Bodenbeschaffenheit günstige Voraussetzungen für den Bau von Flughäfen geboten hätten.
Eine weitere Komponente, die es zu berücksichtigen gilt, ist die Rechtzeitigkeit der Eingriffe der Prüferinnen und Prüfer der staatlichen Finanzkontrolle. So muss eine Prüferin bzw. ein Prüfer der staatlichen Finanzkontrolle beim Bau von Straßen in der kritischen Phase der Auffüllung der Asphaltschicht anwesend sein. In dieser Phase sollte die Prüferin bzw. der Prüfer kontrollieren, ob die Bestimmungen der technischen Unterlagen eingehalten werden. Dies setzt jedoch voraus, dass sie bzw. er über ausreichendes Urteilsvermögen verfügt, um die technischen Unterlagen beurteilen zu können und analysieren zu können, ob die Dicke der Schicht unter den gegebenen Umständen angemessen ist – je nach Art des Verkehrs, dem die Straße nach ihrer Fertigstellung ausgesetzt ist. In diesem Sinne sollte die Prüferin bzw. der Prüfer, wenn die vom Auftragnehmer aufgetragene Asphaltschicht den in den technischen Unterlagen vorgesehenen Merkmalen nicht entspricht, den wirtschaftlichen Schaden ermitteln sowie die Prüfung unter Angabe des Schadens und Ermittlung der Verantwortlichen weiterführen, anstatt zu warten, bis die Arbeiten fertiggestellt sind. Auf diese Weise kann der Auftragnehmer seine Fehler im weiteren Verlauf der Arbeiten korrigieren. Es sollte kein Hindernis für die unmittelbare Durchführung der Prüfung sein, dass der verursachte Schaden genau bestimmt wurde.
Diesbezüglich regelte die ORKB Peru die Form und den Umfang der Prüfungsverfahren durch die Festlegung der zu prüfenden Sachverhalte, um so die Qualität und den Inhalt der Berichte zu sichern. Es ist äußerst wichtig, dass fachkundige Prüferinnen und Prüfer bei der Durchsicht der technischen Unterlagen die mit jeder Tätigkeit einhergehenden Risiken untersuchen. Die ORKB Peru benötigt Fachkräfte, nicht nur zur Überprüfung der sieben Unterkategorien, die für die Überprüfung der inhaltlichen Sachverhalte festgelegt wurden, sondern auch, damit die Prüferinnen und Prüfer der staatlichen Finanzkontrolle ihre Arbeit auf die mit jeder Tätigkeit einhergehenden Hauptrisiken fokussieren können. Mit fachkundiger Überprüfung wären die in den Berichten enthaltenen unerwünschten Situationen noch relevanter und wichtiger. Durch sie könnte der Staat Ressourcen einsparen, wenn der Abbruch von Arbeiten, die ihren angestrebten Zweck nicht erfüllen, gerechtfertigt werden muss. Indem nicht abgewartet wird, bis alle Zahlungen vertragsgemäß getätigt wurden, kann der wirtschaftliche Schaden für den Staat begrenzt und verringert werden.
Die sieben Unterkategorien betreffen:
- nicht vollstreckte Sanktionen,
- Zahlungen für nicht ausgeführte vertragliche Leistungen, teilweise ausgeführte oder nicht begründete Leistungen,
- nicht einbehaltene Erfüllungsgarantien,
- anzuerkennendes rechtliches Interesse,
- unbegründete zusätzliche Arbeit,
- nicht begründete Fristverlängerungen und Sonstiges, das aufgrund der geltenden gesetzlichen Bestimmungen im Rahmen der Prüfung analysiert und
- verstanden werden muss.
Diese sieben Unterkategorien decken die wichtigsten von der Öffentlichkeit bei der Ausführung von Arbeiten gemeldeten Risiken nicht ab, insbesondere wenn die Strafen nicht vollstreckt werden und die Zahlung für nicht ausgeführte vertraglich festgelegte Leistungen durch die Schaffung von Sanktionsvorschriften, die das Unternehmen zwingen, die Arbeiten innerhalb eines angemessenen Zeitraums auszuführen, geregelt werden kann.
In Peru gibt es beispielsweise keine Sanktionen für die Personen, die dafür verantwortlich sind, Auftragsarbeiten nicht ausgeführt zu haben. Prüferinnen und Prüfer können Sanktionen für nicht ausgeführte Arbeiten, die im Allgemeinen auf vom Auftragnehmer veranlasste Fristverlängerungen sowie die fehlende Mitarbeit von Schlüsselpersonal an der Projektumsetzung zurückzuführen sind, bestimmen.
Ferner werden in diesem Verfahren im Einklang mit der technologischen Weiterentwicklung der Tätigkeit der ORKB Peru sowie der ORKB der Region Anwendungen für künstliche Intelligenz eingesetzt. Künstliche Intelligenz kann verwendet werden, um zu beurteilen, ob die Vertragsvereinbarung stimmig ist, ob der Auftragnehmer die Arbeitsgarantie in der festgelegten Höhe vorgelegt hat und ob diese Garantie von einer zuständigen Stelle, die der Überwachung durch die Aufsichtsbehörde für Banken und Versicherungen unterliegt, ausgestellt wurde. Dies würde die Überprüfung beschleunigen und es wäre nicht erforderlich, zu warten, bis die Prüfungskommission für die Durchführung der parallel laufenden Prüfung akkreditiert ist.
Andererseits können für die Anerkennung von Interessen, die Zahlungen für zusätzliche Arbeiten und die Verlängerung von Fristen Vorschriften erlassen werden, die vorsehen, dass die Bauleitung der ORKB diese Informationen innerhalb einer bestimmten Frist mitteilen muss oder dass die Dokumentation zur Ausführung der Arbeiten auf der Website der betreffenden Stelle veröffentlicht werden muss, wodurch der Unmittelbarkeit der Interventionen der ORKB Rechnung getragen werden würde.
Würden Prüferinnen und Prüfer der staatlichen Finanzkontrolle die Durchsicht der technischen Unterlagen als ersten Meilenstein im parallelen Prüfungsverfahren auswerten und dabei auf die häufigsten Risiken achten, könnten Eingriffe rechtzeitig vorgenommen werden sowie ermittelt werden, ob der betroffenen Stelle ein wirtschaftlicher Schaden entstanden ist. Die parallel laufende Prüfung würde die in den ORKB-Berichten angeführten unerwünschten Situationen erheblich verbessern. Deshalb sollte dieser Ansatz übernommen werden, um bessere Standards bei der Prüfung und Kontrolle großer Infrastrukturprojekte erreichen zu können.
