Einbindung eines Ethikkontrollsystems über das Integritätsmanagement-Rahmenwerk
Autoren: I Nyoman Wara, Teguh Widodo und Moh. Iqbal Aruzzi
Einleitung: Bewährte Verfahren für Ethikkontrollsysteme
Die Internationalen Normen für Oberste Rechnungskontrollbehörden (ISSAIs) beinhalten Integritäts- und Ethiknormen sowie diesbezügliche Leitfäden für Oberste Rechnungskontrollbehörden (ORKB). INTOSAI-P 1 zur Deklaration von Lima gibt an, dass Mitglieder sowie Prüferinnen und Prüfer einer ORKB über die erforderlichen Qualifikationen sowie die nötige moralische Integrität verfügen müssen, um ihren Pflichten nachkommen zu können. Laut ISSAI 100 zu den allgemeinen Grundsätzen der staatlichen Finanzkontrolle müssen ORKB Verfahren für die Organisationsethik sowie Qualitätskontrolle ausarbeiten und aufrechterhalten, um sicherzustellen, dass die Oberste Rechnungskontrollbehörde sowie ihre Prüferinnen und Prüfer Normen sowie ethische und gesetzliche Bestimmungen einhalten. Zudem betont ISSAI 130 zum Pflichten- und Verhaltenskodex, dass ORKB ein Ethikkontrollsystem, das konkrete Strategien, Richtlinien und Verfahren beinhaltet, einführen müssen. Praktische Elemente – zum Beispiel regelmäßige Ethikschulungen, klare Ethikleitfäden sowie ein Meldesystem für ethische Verstöße – sind ausschlaggebend, um ethisches Verhalten anzuleiten, zu managen und zu kontrollieren. So wird die Einführung des Ethikkontrollsystems zu einem greifbaren und wirksamen Prozess.
Einige Länder und Organisationen verwenden in breiteren Kontexten andere Begriffe für Ethikkontrollsysteme. So veröffentlichte die australische Regierung ein Rahmenwerk zur Betrugskontrolle, das im Prinzip ein Ethikkontrollsystem ist und die Hauptbestandteile der Betrugskontrolle abdeckt: Vorschriften, Strategien und Leitfäden zum Thema Betrug. Darüber hinaus gab Australien auch ein Betrugs- und Korruptionskontrollsystem – ein weiterer Begriff für ein Ethikkontrollsystem – heraus, das die Komponenten Planung, Vorbeugung, Aufdeckung und Reaktion beinhaltet. Indes veröffentlichte die Oberste Rechnungskontrollbehörde Neuseeland im Jahr 2022 ein Integritätsrahmenwerk – ebenfalls ein anderer Begriff für ein Ethikkontrollsystem –, das zentrale Tätigkeiten und Arbeitsweisen, die für den Aufbau sowie die Aufrechterhaltung der Integrität in der gesamten Organisation erforderlich sind, umfasst. Im Jahr 2017 gab die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) einen öffentlichen Integritätsstrategieplan heraus. Dabei handelt es sich im Grunde um ein Ethikkontrollsystem mit drei Eckpfeilern: System, Kultur und Rechenschaftspflicht. Die Internationale Organisation für Normung (ISO) veröffentlichte ISO 37001:2016 zum Thema Verwaltungssysteme zur Bestechungsbekämpfung. Das entspricht einem Ethikkontrollsystem, das die Anforderungen und Vorgaben für die Einführung, Umsetzung, Aufrechterhaltung sowie Verbesserung von Verwaltungssystemen zur Bestechungsbekämpfung in einer Organisation bestimmt. Das Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) gab zusammen mit der Association of Certified Fraud Examiners (ACFE) einen Leitfaden zum Betrugsrisikomanagement heraus. Dabei handelt es sich um ein Ethikkontrollsystem, das aus den Komponenten Kontrolle, Betrugsrisikobeurteilung, Betrugskontrolltätigkeiten, Betrugsbekämpfung und Abhilfemaßnahmen sowie Überwachungstätigkeiten besteht.
Die Einführung eines Ethikkontrollsystems in der ORKB Indonesien
In der Praxis hat die ORKB Indonesien (oder vom Indonesischen kurz BPK) viele der für ein Ethikkontrollsystem erforderlichen Instrumente umgesetzt. Das Engagement für die Einführung und Umsetzung ihres Verhaltenskodex wurde mit der Verabschiedung von Gesetz Nr. 15 über die ORKB aus dem Jahr 2006 in Schwung gebracht. Die ORKB Indonesien erarbeitete den Verhaltenskodex im Jahr 2007 und überarbeitete ihn im Anschluss kontinuierlich: in den Jahren 2011, 2016 und zuletzt im Jahr 2018.
Darüber hinaus entwickelt die ORKB Indonesien weiterhin verschiedene Instrumente zur Integritätsdurchsetzung, unter anderem durch Vergütungskontrollprogramme, die Bereitstellung von Kanälen für Hinweisgeberinnen und -geber, die Ausbildung einer Organisationskultur, die Entwicklung von Informationssystemen im Bereich Personalwesen, das Erfassen und Bewerten von Integritätsrisiken sowie die Umsetzung eines Risikomanagements. Zudem bot die ORKB Indonesien ihren Prüferinnen und Prüfern proaktiv sowie regelmäßig verschiedene Schulungen zu Ethik und Integrität an. Weiters verfügt sie über eine Sonderabteilung, die für die Durchführung von Prüfungen sowie die Einleitung von Schritten wegen Integritätsverstößen, unter anderem Verstöße gegen den Verhaltenskodex, Betrug und Disziplinarmaßnahmen, zuständig ist. Die ORKB Indonesien gründete ebenfalls einen Ehrenrat für den Verhaltenskodex, um die Einhaltung des Verhaltenskodex der Organisation sicherzustellen.
Jedoch hatte die ORKB Indonesien diese Instrumente bis vor kurzem noch nicht in die explizite Form eines Ethikkontrollsystems bzw. eines Integritätsrahmenwerks, das alle Komponenten und Instrumente des Systems einbindet und harmonisiert, eingegliedert. Ohne Rahmenwerk ist es schwierig, die Integritätskontrolle zu verstehen, zu kommunizieren sowie ihre Komponenten umzusetzen. Dies ist ein ernsthaftes Problem, wenn die ORKB Umständen, die potenziell ihre Unabhängigkeit, Integrität und Professionalität stören könnten, gegenübersteht.
Die Entwicklung des Integritätsmanagement-Rahmenwerks in der ORKB Indonesien
Im Rahmen ihres Strategischen Plans für den Zeitraum 2020–2024 rief die ORKB Indonesien eine strategische Initiative für die Entwicklung eines Integritätsmanagement-Rahmenwerks ins Leben. Mitte 2022 entschied sich die ORKB Indonesien dazu, die „Trilogie der Integritätsausbildung“ und ein Betrugskontrollsystem in die Tat umzusetzen, um die Umsetzung ihrer Grundwerte – Unabhängigkeit, Integrität und Professionalität – zu stärken. Mit diesem Ansatz wird das Ziel verfolgt, Integritätsverstöße zu verhindern, aufzudecken sowie schnell auf sie zu reagieren. Dafür wird ein Betrugskontrollsystem umgesetzt, wobei die oberste Führungsebene als Verfechterinnen und Verfechter der Integrität fungieren sowie das Engagement für die Grundwerte der Organisation gestärkt wird. Die Trilogie besteht aus der Integritätsbildung, der Entwicklung des Integritätssystems und der Integritätsdurchsetzung. Sie soll die Organisation widerstandsfähig machen und in die Lage versetzen, Integritätsverstöße zu verhindern, aufzudecken sowie schnell auf sie zu reagieren.
Im Anschluss an lange, sorgfältige Überlegungen wurde die Trilogie der Integritätsausbildung als Ethikkontrollsystem mit dem Namen Integrity Management Framework (dt. etwa „Integritätsmanagement-Rahmenwerk“), kurz IMF, operationalisiert. Die ORKB Indonesien genehmigte das IMF im Januar 2024.
Dabei handelt es sich um ein Rahmenwerk, das die ORKB Indonesien als Referenz verwendet, um ihre Integrität zu wahren. Dazu gehört auch die Ausbildung einer integren Organisationskultur, in der Integritätsverstöße verhindert, aufgedeckt und kontrolliert sowie umfassende und messbare Maßnahmen gegen diese ergriffen werden. Auch die Zusammenfassung aller Integritätsmanagementinitiativen, die derzeit laufen oder momentan von der ORKB Indonesien ausgearbeitet werden, ist Teil davon. Zum IMF gehören Strategien und Maßnahmen zur Anleitung, Verwaltung, Durchsetzung und Förderung einer integren Organisationskultur. Die Zielsetzungen des IMF lauten:
- Aufweisen einer Organisationskultur, welche die Grundwerte der Organisation, und zwar Unabhängigkeit, Integrität und Professionalität, wahrt.
- Harmonisierung aller Integritätskontrollinstrumente oder -komponenten im IMF.
- Erhöhung der Transparenz und Rechenschaftspflicht bezüglich der Kontrolle, Vorbeugung, Aufdeckung und Reaktion im Bereich der Integritätsverstöße sowie Überwachung und Bewertung des Integritätsmanagements in der Organisation.
Das IMF besteht aus fünf Hauptkomponenten und 33 Unterkomponenten, die in der IMF-Übersicht einfach veranschaulicht werden können. Diese Übersicht ist ein hilfreiches Instrument, das die verschiedenen Bestandteile des IMF vereinfacht und erklärt. Die einzelnen Komponenten sind entweder bereits eingeführt oder werden derzeit vom BPK erstellt und entwickelt. Die IMF-Übersicht soll Nutzerinnen und Nutzern sowie Stakeholdern schnell und präzise ein klares, genaues Verständnis des IMF vermitteln.
Die Integritätsmanagement-Kontrollkomponente gewährleistet, dass jede Integritätsmanagementkomponente, -unterkomponente und sämtliche Integritätsinstrumente von den innerhalb der Organisation zuständigen Parteien umgesetzt, überwacht und bewertet werden.
Die Komponente zur Vorbeugung von Integritätsverstößen soll das Risiko etwaiger Integritätsverstöße verringern. Der Ansatz des Dreireihenmodells wird verwendet, um Integritätsverstöße zu verhindern und unter anderem eine hohe Integrität sowie starke Organisationskultur innerhalb der Organisation auszubilden und zu wahren.
Die Komponente zur Aufdeckung von Integritätsverstößen wurde erstellt, um etwaige bisher unentdeckte Integritätsverstöße zu ermitteln. So können rasch Abhilfemaßnahmen ergriffen werden. Dies ist von entscheidender Bedeutung, da trotz umfassender Präventionsmaßnahmen stets die Möglichkeit besteht, dass es zu Korruption, Betrug oder sonstigen Integritätsverstößen kommt. Durch die frühestmögliche Ermittlung dieser Verstöße kann die ORKB Indonesien rasch Maßnahmen ergreifen, um diese zu adressieren.
Die Komponente zur Reaktion auf Integritätsverstöße soll sich mit etwaigen Integritätsverstößen befassen. Durchsetzung ist nötig, um die Grundwerte des BPK zu wahren, seine Reputation und Glaubwürdigkeit aufrechtzuerhalten sowie etwaige aus derartigen Verstößen resultierende Verluste zurückzufordern.
Die Integritätsmanagementkomponente zur Überwachung und Bewertung stellt einen laufenden Überwachungs-, Erfassungs- und Bewertungsprozess jeder IMF-Komponente dar.
Diese fünf ineinandergreifenden Komponenten kommen in den täglichen Geschäftsprozessen der ORKB Indonesien wiederholt zur Anwendung. Sie können nur gut funktionieren, wenn sie von den anderen Komponenten unterstützt werden.
Fazit und Ausblick
Das Integritätsmanagement-Rahmenwerk (vom Englischen kurz IMF) wurde mit einer Null-Toleranz-Politik für Integritätsverstöße entwickelt. Die Umsetzung des Rahmenwerks schließt die Möglichkeit von Integritätsverstößen jedoch nicht vollkommen aus, da es aufgrund von individuellen Gelegenheiten, Motiven, Rationalisierung, Druck sowie anderen Faktoren, welche die Entscheidung der Mitarbeiterin bzw. des Mitarbeiters, gegen die Integrität zu verstoßen, beeinflussen, zu Integritätsverstößen kommen kann. Das IMF kann die ORKB Indonesien dabei unterstützen, vernünftige und proportionale Pläne zur Vorbeugung sowie Aufdeckung von Integritätsverstößen und zur Reaktion auf diese umzusetzen.
Jede ORKB sollte anerkennen, dass Integrität ein fortlaufender Prozess ist, der kontinuierlicher Anpassung und Verbesserung bedarf. Dies ist eine wesentliche Erkenntnis für globale Organisationen. Eine Kultur der kontinuierlichen Verbesserung gewährleistet, dass Integritätsinitiativen vor dem Hintergrund der sich wandelnden Herausforderungen relevant und wirksam bleiben.
Die Bereitschaft der ORKB Indonesien, diese Herausforderungen anzuerkennen, und das Verständnis der Öffentlichkeit für den Grundsatz der Integritätswahrung sind äußerst wichtig, und zwar um die Erwartungen der Öffentlichkeit in einem vernünftigen Rahmen zu halten und das umfassende Verständnis der ORKB für die Komplexität der Integritätswahrung in staatlichen Institutionen aufzuzeigen. Die ORKB Indonesien ist bestrebt, sich mit diesen Angelegenheiten auseinanderzusetzen, indem sie ihr Integritätsmanagementsystem kontinuierlich verbessert.
Als prinzipienbasiertes Dokument werden die IMF-Komponenten und -Unterkomponenten unter Verwendung vieler Instrumentenarten, die sich an die wandelnden Bedürfnisse und Anforderungen ihres internen sowie externen Umfelds anpassen, kontinuierlich umgesetzt.
Über die Autoren
I Nyoman Wara ist derzeit Sektionsleiter des Bereichs investigative Prüfungen und ehemaliger Generalinspektor der ORKB Indonesien. Er verfügt über umfassende Erfahrung sowie Expertise in den Bereichen investigative und forensische Prüfungen, Prüfungen der Rechnungsführung sowie Wirtschaftlichkeitsprüfungen.
Teguh Widodo ist derzeit als Inspektor für Integritätsdurchsetzung beim Generalinspektorat der ORKB Indonesien tätig. Er promovierte im Jahr 2017 an der School of Government der Universität Birmingham, Vereinigtes Königreich, im Bereich Budgetierung.
Moh. Iqbal Aruzzi leitet derzeit die Niederlassung der Organisationsuniversität der ORKB Indonesien in Medan. Er promovierte im Jahr 2019 an der Universität Loughborough im Vereinigten Königreich im Bereich Rechnungslegung und Finanzverwaltung. In seiner Forschung konzentrierte er sich auf das Hinweisgebersystem als Instrument für Programme zur Korruptionsbekämpfung.
