Bürgerbeteiligung an der Kontrolle der ORKB-Urteile: ein Weg zu Transparenz und Effizienz in der öffentlichen Verwaltung

Autor: Klauss Nogueira; Prüfer in der Spezialabteilung für Technologieprüfungen des TCU (Bundesrechnungshof (ORKB) Brasilien)

Einleitung

Im Jahr 2023 veröffentlichte der Bundesrechnungshof (vom Portugiesischen kurz „TCU“), die ORKB Brasiliens, 137 Urteile mit Entscheidungen für seine Gebietskörperschaften. Aus diesen Urteilen gingen 1.110 zu kontrollierende Punkte, unter anderem Beschlüsse und Empfehlungen, hervor. Die Kontrolle der Umsetzung und der Wirkung dieser Entscheidungen ist ein Verfahren, das genauso wichtig ist wie die Prüfungen selbst und erhebliche Anstrengungen seitens der ORKB-Ressourcen erfordert.

In dieser Hinsicht ist es zwingend erforderlich, dass der TCU die Kraft und Unterstützung der Bürgerbeteiligung bei dieser Aufgabe nutzt, um die Kontrollmaßnahmen durch die Einbindung der Bürgerinnen und Bürger in die Kontrolltätigkeiten exponentiell zu verbessern sowie geeignet zu gestalten.

In den letzten Jahren war der TCU bestrebt, Strategien und Mechanismen für die Bürgerbeteiligung in der externen Finanzkontrolle, die sich an der Internationalen Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI) und der Lateinamerikanischen und karibischen Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (OLACEFS) orientieren, umzusetzen. Diese Institutionen haben erkannt, dass die Bürgerbeteiligung wesentlich für die Verbesserung der öffentlichen Verwaltung und der institutionellen Qualität ist. Deshalb ermutigten sie ORKB dazu, mit externen Akteurinnen und Akteuren mit einem Interesse für die Förderung aktiver zivilgesellschaftlicher Beteiligung zu interagieren, wie in der OLACEFS-Deklaration von Asunción, 2009, und der OLACEFS-Deklaration von Punta Cana, 2016, festgehalten wird.

Der TCU erkundet innovative Möglichkeiten zur Einbindung von Bürgerinnen und Bürgern in die Kontrolle von Urteilen

Im Jahr 2018 wurde der Artikel „Social Control of TCU Deliberations“ (dt. etwa „Soziale Kontrolle der TCU-Entscheidungen“) im Rahmen eines internen Wettbewerbs für innovative Kontrollideen ausgezeichnet, und zwar für den Vorschlag, der Gesellschaft auf einer Webseite ein Konsultationssystem für nicht vertrauliche Entscheidungen des Rechnungshofs zugänglich zu machen. Dieses System würde konsolidierte Konsultationen anhand verschiedener Kriterien, unter anderem Staatsfunktion, Behörde, Thema, Konformitätsstatus, Datum, Verfahren etc., ermöglichen. Eine Suche nach unbeachteten Entscheidungen seitens einer Behörde X würde alle anhängigen an die Behörde X gerichteten Beschlüsse sowie Empfehlungen als Ergebnisse ausgeben und das Verfahren sowie das Urteil, auf denen diese beruhen, angeben. Obwohl dieser Vorschlag nicht umgesetzt wurde, regte er weitere Debatten darüber an, wie der TCU Bürgerinnen und Bürger in die Kontrolle einbeziehen kann.

Die Bereitstellung dieser Informationen in einem öffentlichen und nutzerfreundlichen System würde die Transparenz der TCU-Tätigkeiten steigern sowie zivilgesellschaftlichen Organisationen ermöglichen, die notwendige soziale Kontrolle auszuüben und die externe Kontrolle sogar bei der Überwachung ihrer Entscheidungen zu unterstützen.

Derartige in einem offenen Format zugängliche Informationen würden es Forscherinnen und Forschern sowie zivilgesellschaftlichen Organisationen zudem ermöglichen, Analysen der Datensätze zu den Entscheidungen – unter Verwendung technologischer Verfahren wie Datenextraktionstechniken, Big Data, künstlicher Intelligenz etc. – durchzuführen, um Wissen über die Merkmale von Entscheidungen mit höheren oder niedrigeren Umsetzungsraten zu schaffen und dieses wieder zurück in das externe Kontrollsystem fließen zu lassen.

Der TCU erlässt mehrere Verordnungen zur Steuerung der Bürgerbeteiligungsansätze

Dem Ansatz der Bürgerbeteiligung folgend veröffentlichte der TCU im Jahr 2018 die Verordnung 345/2018, die den Leitfaden „The TCU and Social Control“ (dt. etwa „Der TCU und soziale Kontrolle“) genehmigte. Dieser zielt darauf ab, allgemeine Leitlinien für die Interaktion mit sozialer Kontrolle festzuschreiben sowie eine Grundlage für die Erarbeitung einer partnerschaftlichen Strategie mit der Gesellschaft für die Kontrolle der öffentlichen Verwaltung bereitzustellen. Dieses Dokument sieht vor, dass zivilgesellschaftliche Organisationen an der Kontrolle der Maßnahmen, die überprüfte Stellen zur Befolgung des Prüfberichts setzen, mitwirken können. In Verbindung mit medialer Aufmerksamkeit könnte diese Kontrolle die überprüfte Stelle unter Druck setzen, die notwendigen Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Die Verordnung Segecex Nr. 24 setzte im Jahr 2023 Leitlinien zur Bürgerbeteiligung fest und bildete einen wichtigen Schritt in Richtung einer tiefgreifenderen Interaktion zwischen dem TCU und der Gesellschaft. Durch diese Verordnung wurde die Bedeutung der Bürgerbeteiligung im Bereich der Prüfung sowie Kontrolle der öffentlichen Verwaltung anerkannt und die Zusammenarbeit sowie der Informationsaustausch gefördert.

Mit diesen Leitlinien möchte der TCU die Bevölkerung nicht nur über ihre Rechte sowie Pflichten hinsichtlich der Prüfung öffentlicher Mittel informieren und unterrichten, sondern Bürgerinnen und Bürgern auch ermöglichen, sich aktiv am Kontrollprozess zu beteiligen.

Was die Berichterstattungs- und Kontrollphasen anbelangt, führte die Verordnung Segecex Nr. 24 Leitlinien für die Erstellung vereinfachter Berichte, die von Interesse für Bürgerinnen und Bürger sind, sowie für die Einbindung von Bürgerbeteiligungsstellen in die Kontrolle der Urteile ein.

Schließlich wurde die aktive Einbindung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Institutionen in der Deklaration von Lima aus dem Jahr 2024, ausgehend von der Task-Force der INTOSAI zur Bürgerbeteiligung und Interaktion mit der Zivilgesellschaft, als relevanter Faktor für die Steigerung der Reichweite und der Wirkung der staatlichen Finanzkontrolle anerkannt.

Der TCU erarbeitet ein Rahmenwerk und eine digitale Plattform für partizipative Kontrolle durch Bürgerinnen und Bürger

Auf der Grundlage der Leitlinien wichtiger Institutionen, der INTOSAI und der OLACEFS, und mit der Einführung eines internen regulatorischen Rahmenwerks durch Leitlinien zur Bürgerbeteiligung versuchte der TCU, die Bürgerbeteiligung in seiner Kontrolltätigkeit zur Realität werden zu lassen. In diesem Zusammenhang wurden mehrere Projekte mit sozialer Kontrolle durchgeführt: zum Beispiel die Bürgerarbeitsgruppe aus dem Jahr 2021, bei der freiwillige Bürgerinnen und Bürger, die vom Prüfungspersonal von Aufsichtsbehörden geschult wurden, die passive und aktive Transparenz der Transparenzportale der Gemeinden beurteilten. 

Die Ergebnisse enthüllten einen klaren Datenmangel, wodurch es für Aufsichtsbehörden und die Gesellschaft schwierig war, soziale Kontrolle auszuüben. Im Falle nachgewiesener Unregelmäßigkeiten wurden die zuständigen Behörden informiert, dass entsprechende Schritte gesetzt werden müssen, die zu Geldbußen und Amtsenthebungen führen könnten.

Das Projekt ist weiterhin aktiv und im Jahr 2023 setzte die Verordnung Segecex Nr. 24 die in der Bürgerarbeitsgruppe verwendete Struktur als das vom TCU zu verwendende institutionelle Modell fest.

Außerdem wurde eine digitale Dienstleistungsplattform, Conecta-TCU, entwickelt, welche die Interaktion mit dem TCU sowie den Zugang zu Informationen ermöglichen und verfahrensbezogene Kommunikation bereitstellen soll. Die Plattform besteht aus mehreren Modulen, die bereits in Betrieb sind und für Behörden sowie Stellen gedacht sind, die TCU-Urteile erhalten, und dem Bürgermodul, das für 2025 anberaumt ist und die Daten der kontrollierbaren Punkte jeder einzelnen Entscheidung zugänglich machen wird.

Mit einem Zugang zu konsolidierten Informationen zu allen vom TCU erlassenen Urteilen an einem leicht zugänglichen Ort wird die organisierte Zivilgesellschaft gesteigerte Transparenz und Rechenschaftspflicht erwirken. Dieser Zugang versetzt sie in die Lage, Regierungsmaßnahmen wirksamer zu kontrollieren, sich für bessere Regierungsführungspraktiken einzusetzen sowie dazu beizutragen, Amtsträgerinnen und -träger für ihre Entscheidungen sowie Ausgaben zur Rechenschaft zu ziehen.

Derzeit ist der TCU bestrebt, an Einrichtungen heranzutreten, die mit öffentlichen Daten und sozialer Kontrolle arbeiten, um Informationslücken in der Kommunikation des TCU mit der Gesellschaft zu ermitteln. Es wird erwartet, dass dieser Ansatz zu klaren sowie zugänglichen Informationen und der Erstellung von Mechanismen, welche die Interaktion zwischen dem Rechnungshof und den Bürgerinnen und Bürgern vereinfachen, führen wird.

Fazit

Die aktive Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an der Kontrolle der TCU-Urteile ist unerlässlich, um die Demokratie zu stärken und eine transparentere, wirksamere und rechenschaftspflichtigere öffentliche Verwaltung zu fördern. Die Leitlinien zur Bürgerbeteiligung, die Anerkennung sozialer Kontrolle als wesentliche Ergänzung zur Arbeit des TCU sowie internationale Bemühungen wie die Deklaration von Lima stellen wichtige Schritte in diese Richtung dar.

Zudem könnte die Umsetzung partizipativer bürgerschaftlicher Kontrolle von Prüfungsergebnissen anderer Oberster Rechnungskontrollbehörden (ORKB) oder Rechnungskontrollorganisationen wertvolle Einblicke für die Steigerung des öffentlichen Vertrauens, das Vorantreiben der Rechenschaftspflicht und die Förderung wirksamerer Regierungsführungspraktiken auf der ganzen Welt bieten. Die Einbindung von Bürgerinnen und Bürgern hat das Potenzial, demokratische Kontrollmechanismen zu stärken und die Gesamtqualität sowie -wirkung der staatlichen Finanzkontrolle weltweit zu steigern.

Durch die Förderung und Unterstützung der Bürgerbeteiligung erhöht der TCU nicht nur seine Reichweite und die Wirksamkeit seiner Urteile, sondern trägt auch zum Aufbau einer informierten, eingebundenen Gesellschaft bei, die in der Lage ist, ihre Rolle in der Kontrolle der öffentlichen Verwaltung zu erfüllen.