Die Rechenschaftspflicht ist in Gefahr, wenn die nationalen Wächter kompromittiert werden

Dieser Artikel wurde zuvor im Public Finance Focus veröffentlicht, den Sie hier einsehen können.

Angesichts der erschreckenden Verstöße gegen die Unabhängigkeit der nationalen öffentlichen Rechnungsprüfungsbehörden, die einen besorgniserregenden weltweiten Niedergang der demokratischen Systeme widerspiegeln, rufen INTOSAI und OECD dazu auf, mehr Hände an Deck zu bringen.

Die Generalrechnungsprüferin von Sierra Leone, Lara Taylor-Pearce, kann auf eine beachtliche Liste von Abschlüssen als Wirtschaftsprüferin und Betriebswirtin verweisen, auf eine herausragende und makellose Karriere von mehr als dreißig Jahren im privaten und öffentlichen Sektor und insbesondere im öffentlichen Finanzmanagement in Sierra Leone sowie auf mehrere nationale Auszeichnungen, darunter den National Integrity Award und die Anerkennung als eine der 50 einflussreichsten Frauen des Landes.

Auf globaler Ebene hat sie sich unermüdlich für die Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) weltweit eingesetzt. Innerhalb der INTOSAI, der UN-Organisation zur Unterstützung von ORKB auf der ganzen Welt, war Taylor-Pearce stellvertretende Vorsitzende des Verwaltungsrats der INTOSAI-Entwicklungsinitiative (IDI) und Vorsitzende der AFROSAI-E.

Nimmt man noch ihre Position in mehreren panafrikanischen und globalen Komitees und Denkfabriken zur Korruptionsbekämpfung, PFM und Transparenz und Rechenschaftspflicht hinzu, wird es fast unmöglich, die über Nacht erfolgte Suspendierung von Taylor-Pearce und ihrem Stellvertreter Tamba Momoh vom Amt zu verstehen, oder das jüngste Regierungsgericht gegen sie wegen unprofessionellen Verhaltens, über das der suspendierte Auditor-General noch ein Urteil erwartet.

Es ist weniger schwer zu verstehen, wenn man erfährt, dass ihre abrupte Entlassung kurz vor der Veröffentlichung des belastenden Prüfungsberichts der ORKB über mutmaßliche Korruption im Büro des Präsidenten erfolgte.

“Die Dringlichkeit und der beispiellose Charakter solcher Ausgaben in unseren öffentlichen Sektoren lässt Raum für die Missachtung von Prozessen, Verfahren und Gesetzen. Dies hat in einigen Fällen zu finanzieller Untreue, falscher Beschaffung und Personalproblemen geführt, um nur einige zu nennen, wie in den Prüfberichten verschiedener Länder über die Verwendung der Mittel während Covid 19 berichtet wurde”, sagte Lara Taylor-Pearce in einem früheren Interview.

“Eine ähnliche Situation erlebten wir während der Ebola-Krise, die einige westafrikanische Länder im Jahr 2014 [and] 2015 erlebten. Die traurige Realität ist, dass Einzelpersonen solche Situationen ausnutzen können, um sich über die Gesetze der Nationen zur Verwaltung der öffentlichen Finanzen hinwegzusetzen, was zu einer Benachteiligung der Bürger führt.”

Der Generaldirektor der IDI, Einar Gørrissen, der während des Aussetzungsverfahrens als Zeuge zur Anhörung vor dem Tribunal und als Kommentator für BBC und CNBC geladen war, ist der Ansicht, dass dieser Fall für eine wachsende Flut von Verstößen gegen die Unabhängigkeit der ORKB in vielen Ländern und Regionen steht, die sich stark auf die Fähigkeit der Prüfer des öffentlichen Sektors auswirken, ihre Aufgabe wahrzunehmen.

“ORKB auf der ganzen Welt existieren buchstäblich, um ihre Regierungen zur Rechenschaft zu ziehen. Sie müssen uneingeschränkt in der Lage sein, die Ausgaben der Regierung für öffentliche Gelder und die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu untersuchen, zu prüfen, darüber zu berichten und Informationen an die Bürger weiterzugeben. Der Fall Sierra Leone mag ein extremes Beispiel für eine strafbewehrte Einschränkung der Fähigkeit eines Auditor-General sein, seine Funktion vollständig und wirksam auszuüben, aber leider sind solche Verstöße in der Erfahrung der ORKB bei weitem nicht einzigartig.”

Die INTOSAI, die Internationale Organisation für Oberste Rechnungskontrollbehörden, der die IDI angehört, setzt sich seit langem für das Recht der ORKB ein, von der Regierung, die sie prüfen, unabhängig zu bleiben. Ihr Mandat dazu ist in den Deklarationen von Mexiko und Lima sowie in einem Portfolio zur Unterstützung der ORKB und ihrer Interessengruppen beim Verständnis und bei der Entschärfung von Unabhängigkeitsproblemen festgehalten. Bruno Dantas ist nicht nur Vorsitzender der INTOSAI und Mitglied des Vorstands der IDI und des regionalen INTOSAI-Gremiums OLACEFS, sondern auch Präsident des brasilianischen Rechnungshofs. Für Dantas ist es besorgniserregend, dass die ORKB immer weniger in der Lage sind, Transparenz in ihrer Berichterstattung zu gewährleisten und die Regierungen zur Rechenschaft zu ziehen.

“Die Deklaration von Mexiko definiert acht Säulen der Unabhängigkeit der ORKB, die von der operativen Autonomie, wie der Fähigkeit der ORKB, ihr eigenes Personal zu ernennen und ihr Budget zu organisieren, bis zum Grundrecht auf Zugang zu Informationen für Prüfungen und die Weitergabe der Ergebnisse an ihre Parlamente und die Öffentlichkeit reichen”, erklärt er.

“Das Mandat der ORKB sollte in der Verfassung verankert sein, und der Leiter der ORKB muss vor einer willkürlichen Amtsenthebung geschützt werden. Wir sehen jedoch viele Beispiele für die Aushöhlung dieser Grundsätze in allen acht Säulen. Als globale Stimme der ORKB braucht die INTOSAI mehr Unterstützung, um das Ausmaß dieser Bedrohungen für Demokratie, Stabilität und finanzielle Integrität zu erkennen, die jeder einzelne dieser Verstöße darstellt.”

Um diese globale Stimme zu verstärken, hat die Geberkooperation der INTOSAI (IDC) die weltweit führende Persönlichkeit Helen Clark zur Botschafterin des guten Willens für die Unabhängigkeit der ORKB im Jahr 2022 ernannt. Als ehemalige Premierministerin von Neuseeland und Administratorin des UN-Entwicklungsprogramms hat Frau Clark sowohl auf nationaler als auch auf globaler Ebene umfangreiche Erfahrungen mit der wichtigen Rolle der ORKBn gesammelt.

“Während meiner langjährigen politischen Laufbahn, von meiner Zeit in der Opposition bis hin zu drei Amtszeiten als Premierminister Neuseelands, habe ich immer wieder festgestellt, wie enorm wichtig es für die ordnungsgemäße Verwaltung der Regierung ist, dass die ORKB Kontrollen, Ausgleiche und eindeutige Quellen für unparteiische Informationen bereitstellt.” Sie fügt hinzu: “Diese Unparteilichkeit ist natürlich der Schlüssel. Ich hatte das Glück, in einem Land zu sein, in dem das Office of the Auditor General unabhängig von der Regierung ist, die es prüft. Leider sind nicht alle ORKB in dieser Hinsicht gleich.”

Rückmeldungen von ORKB auf der ganzen Welt zeigen auch, dass die Unabhängigkeit unter einer Regierung oder einem Regime keine langfristige Garantie dafür ist. Gareth Davies, britischer Comptroller und Auditor General und Vorstandsmitglied der IDI, ist besorgt darüber, dass der von der IDI veröffentlichte Global SAI Stocktaking Report 2023 zeigt, dass die ORKB eine Verschlechterung ihrer Unabhängigkeit melden.

“Die Einmischung in die Fähigkeit der ORKB, ihre Aufgaben zu erfüllen, die von der Verweigerung der Bereitstellung von Informationen oder der Veröffentlichung von Berichten bis hin zur Amtsenthebung des Leiters der ORKB reichen kann, hat seit der letzten Erhebung im Jahr 2020 zugenommen, die wiederum einen allgemeinen Rückgang gegenüber der vorangegangenen Erhebung im Jahr 2017 zeigte”, kommentiert er. “Die ORKB müssen wachsam bleiben und sich gegenseitig so weit wie möglich unterstützen, um Transparenz und Rechenschaftspflicht aufrechtzuerhalten und zu verbessern.”

Eine solche Unterstützung steht den Obersten Rechnungskontrollbehörden sicherlich zur Verfügung. Weltweit arbeiten INTOSAI, IDI, IDC, IWF, IBP, Transparency International und andere unermüdlich daran, die Notwendigkeit zu unterstreichen, sich für mehr Klarheit bei der Beschaffung und Ausgabe öffentlicher Gelder einzusetzen. Im Jahr 2022 hat die G20-Arbeitsgruppe zur Korruptionsbekämpfung hochrangige Grundsätze ausgehandelt, die sich für die Unabhängigkeit der ORKB einsetzen und die nach ihrer Verabschiedung als Bezugspunkt für die Verankerung der Bemühungen zur Korruptionsbekämpfung dienen werden.

Auch auf Länderebene können die ORKB auf Ressourcen und praktische Unterstützung zurückgreifen. Durch ihr Team, das sich der Unabhängigkeit der ORKB widmet, hat die IDI den SIRAM-Prozess entwickelt – den SAI Independence Rapid Advocacy Mechanism. Jeder, vom Mitarbeiter der ORKB bis hin zu einem Mitglied der Öffentlichkeit, kann eine Bedrohung der Unabhängigkeit der ORKB melden. Diese Bedrohung wird untersucht und bewertet, um festzustellen, ob ein Verstoß vorliegt. Dies geschieht in einem rechtlich fundierten und transparenten Verfahren, das – soweit möglich – in Zusammenarbeit mit dem Leiter der ORKB durchgeführt wird. Falls erforderlich, wird dann eine Abhilfe empfohlen.

“Wir haben nicht nur eine Zunahme der gemeldeten SIRAM-Fälle festgestellt”, sagt Einar Gørrissen von der IDI, “sondern auch, dass die Bandbreite der Bedrohungen von subtil bis offen reicht. So können beispielsweise künftige Gesetzesänderungen, die sich auf die Unabhängigkeit der ORKB auswirken würden, leicht unter dem Radar fliegen, obwohl sie einen erheblichen Verstoß darstellen. Andere, offensichtlichere Einschränkungen sind die Weigerung, einer ORKB die Veröffentlichung ihres Prüfungsberichts zu gestatten, oder die willkürliche Ersetzung eines ORKB-Leiters. Es ist von großem Nutzen, sie alle aufzuzeigen und anzugehen.”

Bemerkenswerte Fälle aus jüngster Zeit waren die SIRAMs in Polen und in Ghana, zwei ORKB, die in Bezug auf Größe und Umfang sehr unterschiedlich sind. In Polen wurde die Unabhängigkeit der ORKB erheblich eingeschränkt, u.a. durch Verzögerungen bei der Ernennung ihres Führungsteams durch das Parlament und Einschränkungen bei der Durchführung bestimmter Prüfungen. Die Situation wurde so kritisch, dass zu einem bestimmten Zeitpunkt im Jahr 2023 nur noch vier Mitglieder eines 19-köpfigen Managementteams im Amt waren. Glücklicherweise hat sich die Situation dank gemeinsamer Lobbyarbeit verbessert, und die ORKB hat jetzt ein voll funktionsfähiges Managementteam.

In Ghana wurde der Auditor General vom Präsidenten der Republik für 133 Tage in Urlaub geschickt. Die Entscheidung kam nach einer Reihe von Gerichtsverfahren, die gegen hochrangige Beamte eingeleitet worden waren und auf den Ergebnissen der von der ORKB durchgeführten Prüfungen beruhten. Diese Entscheidung, den Auditor General in Zwangsurlaub zu schicken, löste eine große Kontroverse aus und wurde von verschiedenen lokalen und internationalen Akteuren als opportunistisch und fragwürdig angesehen. Im Mai 2023 schließlich erklärte der Oberste Gerichtshof Ghanas die Entscheidung des Präsidenten einstimmig für verfassungswidrig und fügte hinzu, dass die Entscheidung die funktionelle und institutionelle Unabhängigkeit des Auditor General verletze.

Doch während die Unterstützung zur Verfügung steht, nimmt die dringende Notwendigkeit, die Unabhängigkeit der ORKB von ihren Regierungen zu gewährleisten, so schnell zu, wie eine stabile, zuverlässige Regierungsführung im Allgemeinen abnimmt. Wenn ORKB den Bürgern dienen sollen, müssen sie in der Lage sein, staatliche Rechnungen anzufechten und zu hinterfragen und die Ergebnisse ihrer Prüfungen zeitnah zu veröffentlichen. Oft fehlt dieses Grundrecht leider, zumindest teilweise. Im Anschluss an eine Veranstaltung, die von der OECD und der IDI gemeinsam ausgerichtet wurde, um den Leitern der ORKB ein besseres Verständnis für die Belange der Unabhängigkeit zu vermitteln, wurde die Forderung an die Welt der Entwicklung und der Governance deutlich.

“Die Unabhängigkeit der ORKB ist entscheidend für eine starke, transparente Regierungsführung in allen Bereichen. Sie ist nicht nur eine Frage der Rechnungsführung und der Rechnungsprüfer”, sagt Bruno Dantas, Vorsitzender der INTOSAI. “Wir brauchen mehr Parteien, die sich an einen Tisch setzen, um die Unabhängigkeit der ORKB mit vereinten Kräften voranzutreiben, und wir begrüßen Partnerschaften mit allen wichtigen Organisationen, die sich um das Wohlergehen und die globale Governance unserer Welt kümmern.”

Und da der Fall von Lara Taylor-Pearce immer noch nicht abgeschlossen ist, hoffen alle Beteiligten, dass es nicht noch einen weiteren gewaltsam entfernten Generalrechnungsprüfer braucht, um die Welt aufhorchen zu lassen.