Bündnisse, regionale Ansätze und öffentliches Vertrauen für eine größere Unabhängigkeit der Obersten Rechnungskontrollbehörden: Perspektiven von Helen Clark
von: Helen Clark, Sonderbotschafterin für die Unabhängigkeit von ORKB der Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft
Die Grundlage dieses Beitrags bildet eine Rede, die von Frau Helen Clark ursprünglich für den XXV. INTOSAI-Kongress in Scharm asch-Schaich, Ägypten, am 31. Oktober 2025 aufgezeichnet wurde.
Seit ihrem ersten Kongress im Jahr 1953 in Kuba hat die INTOSAI einen langen Weg zurückgelegt. Ihr Fortbestehen stellt den andauernden Nutzen der externen staatlichen Finanzkontrolle unter Beweis und zeigt, dass sich die INTOSAI selbst als Fachorganisation bewährt hat.
Die Inhalte dieses Kongresses sind sowohl relevant als auch aktuell. Geopolitische Instabilität, Krieg und Konflikte, klimabedingte Schocks, digitale Umbrüche, Pandemien und vieles mehr stellen erhebliche Belastungen für die öffentlichen Finanzen dar, schränken den verfügbaren steuerpolitischen Spielraum ein und verschieben die Prioritäten der Staatsausgaben, was sich letztlich auf die Leistungserbringung auswirken kann.
Die unabhängige Überwachung der öffentlichen Finanzverwaltung ist ein wichtiger Bestandteil der Kontrollmechanismen, die in jedem System vorhanden sind. Oberste Rechnungskontrollbehörden überwachen die Recht- und Ordnungsmäßigkeit sowie die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Mittelverwendung von Regierungen und tragen zu öffentlicher Rechenschaftspflicht bei. Sie sind Ankerpunkte für Transparenz, Rechenschaftspflicht und gute Regierungsführung.
Sie können ihre Aufgaben jedoch nur dann angemessen wahrnehmen, wenn sie in einem angemessenen Maß institutionell, organisatorisch und finanziell von den von ihnen überprüften Stellen unabhängig sind. Die INTOSAI brachte diese Notwendigkeit erstmals im Jahr 1977 in der Deklaration über die Leitlinien der Finanzkontrolle – auch bekannt als Deklaration von Lima – zum Ausdruck. Seitdem wurde diese Forderung in mehreren Rechtsakten wiederholt, unter anderem in zwei Resolutionen der Generalversammlung der Vereinten Nationen.
Die uns vorliegenden Informationen deuten jedoch darauf hin, dass nur ein kleiner Teil der Obersten Rechnungskontrollbehörden in Entwicklungsländern die in den INTOSAI-Deklarationen von Lima und Mexiko festgelegten Unabhängigkeitskriterien erfüllt. Oftmals fehlt ihnen die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderliche Unabhängigkeit – und aktuellen Daten zufolge liegt diesbezüglich ein Negativtrend vor.
Im Jahr 2023 veröffentlichte die INTOSAI Entwicklungsinitiative ihren alle drei Jahre erscheinenden Global Stocktaking Report (dt. etwa „Bericht zur weltweiten Bestandsaufnahme“). Darin werden Entwicklungen und Trends in Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) weltweit erfasst und bewertet.
Zum dritten Mal in Folge wurde ein Rückgang der Unabhängigkeit festgestellt. Der Zugang Oberster Rechnungskontrollbehörden zu Informationen nimmt weiter ab und die Einflussnahme beim Budgetvollzug sowie der Prüfungsplanung ist gestiegen. Zehn Prozent der im Rahmen der globalen Umfrage 2023 Befragten gaben an, dass es zu Einflussnahme auf die ORKB-Führungsebene gekommen sei.
Im Jahr 2018 führte die Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft einen Krisenreaktionsmechanismus betreffend die Unabhängigkeit von ORKB (SAI Independence Rapid Advocacy Mechanism; SIRAM) ein. Er ist ein Plädoyer für ORKB-Unabhängigkeit und sensibilisiert für Bedrohungen dieser Unabhängigkeit und diesbezügliche Verfehlungen. Er kann ORKB, deren Unabhängigkeit gefährdet ist, auch Unterstützung vermitteln. Eine Analyse der Fälle, die dem Mechanismus zur Kenntnis gebracht wurden, lässt zwei wichtige Trends erkennen:
1. Bedrohungen für die Unabhängigkeit Oberster Rechnungskontrollbehörden sind keineswegs auf Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen beschränkt. Auch in einigen Ländern mit hohem Einkommen, in denen die vermeintlichen Barrieren für Korruption und Vetternwirtschaft unter Druck stehen, gibt es zunehmend Anlass zur Sorge.
2. Bedrohungen für die Unabhängigkeit Oberster Rechnungskontrollbehörden sind in der Regel Teil einer breiteren Palette an Herausforderungen, von denen auch andere unabhängige Institutionen betroffen sind. Diese stehen im Zusammenhang mit der Verschlechterung des Rechenschaftspflichtumfelds, darunter auch der Rückgang des öffentlichen Raums, der heutzutage nur allzu häufig zu beobachten ist.
Wie kann diesen Trends etwas entgegengesetzt werden? Lassen Sie mich einige Wege aufzeigen.
1. Der Aufbau von globalen Bündnissen kann das Bewusstsein dafür, wie wichtig ORKB-Unabhängigkeit ist, schärfen und das Potenzial für kollektives Handeln erhöhen.
Beim Bündnisaufbau sollten sowohl Entwicklungspartnerorganisationen als auch andere relevante Plattformen einbezogen werden:
- Innerhalb der Kooperation INTOSAI-Gebergemeinschaft ergeben sich Diskussionen zu diesen Fragen natürlich, da sie ORKB und Geberorganisationen zusammenbringt. Im Rahmen ihres Kingston-Implementierungsplans verstärkt sie ihre Bemühungen um die Unabhängigkeit von ORKB.
- Das Globale Projekt zur ORKB-Unabhängigkeit ist eine gemeinsame Initiative mehrerer Partnerorganisationen. Ziel ist die Entwicklung neuer Ansätze zur Förderung der Unabhängigkeit Oberster Rechnungskontrollbehörden (ORKB), wobei der Schwerpunkt auf informellen Faktoren liegt, die über Rechtsrahmen hinausgehen und Einfluss darauf nehmen, wie ORKB mit der Exekutive sowie Legislative interagieren und wie sich diese Wechselbeziehungen auf ihre Unabhängigkeit auswirken. Dabei arbeiten die OECD, die IDI, das Generalsekretariat und das Komitee für Politik, Finanzen und Verwaltung der INTOSAI sowie das Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) zusammen. Der Internationale Währungsfonds (IWF) und die Weltbank haben zur Gestaltung des Projekts beigetragen, um seine Ausrichtung auf globale Ziele in den Bereichen öffentliche Finanzverwaltung und steuerpolitische Transparenz sicherzustellen.
Künftig sollten solche Partnerschaften auch die Zivilgesellschaft einbeziehen und auf Sektoren wie mineralgewinnende Industrien und das Gesundheitswesen, in denen ein erhebliches Korruptionsrisiko besteht, zugeschnitten werden. Ich bin Vorsitzende des Vorstands der Initiative für Transparenz im rohstoffgewinnenden Sektor (Extractive Industries Transparency Initiative; EITI), die sich für Transparenz sowie gute Regierungsführung in diesem Sektor einsetzt und zu deren wichtigsten Stakeholdern die Zivilgesellschaft gehört. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass Oberste Rechnungskontrollbehörden die von der EITI veröffentlichten Daten zu Verträgen, Einnahmen, Zahlungen, wirtschaftlichen Eigentümern und vielem mehr kennen und nutzen.
2. Entwicklung regionaler Ansätze, die den Kontext berücksichtigen, in dem Oberste Rechnungskontrollbehörden tätig sind, und die Schaffung notwendiger Synergien zwischen regionalen Akteuren.
Institutionen in derselben Region sind oft mit ähnlichen Gegebenheiten und Herausforderungen konfrontiert – auch wenn Kontexte innerhalb einer Region sehr unterschiedlich sein können. Als reaktionsschnelle und mitgliederorientierte Organisation leistet die Pazifische Assoziation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (PASAI) gute Arbeit bei der Unterstützung ihrer Mitglieder. Konstruktive Beziehungen und engagierte Unterstützung durch wichtige regionale Entwicklungspartner wie Australien und Neuseeland haben ebenfalls zur Stärkung der ORKB im Pazifikraum beigetragen.
Im anglophonen Afrika leistet die AFROSAI-E ebenfalls lobenswerte Arbeit bei der Unterstützung ihrer Mitglieder. Sie hat kürzlich ein Musterfinanzkontrollgesetz erarbeitet, das ein Hilfsmittel für die proaktive Interessenvertretung darstellt – auch über die AFROSAI-E-Region hinaus.
3. Stärkung der Bekanntheit unabhängiger ORKB auf Länderebene, um ihre Legitimität sowie die Unterstützung ihrer Maßnahmen zu erhöhen.
Das Vertrauen der Öffentlichkeit in nationale Rechnungskontrollbehörden ist von großer Bedeutung für eine wirksame Förderung ihrer Unabhängigkeit. Ein guter Ruf ist eine Ressource, auf die eine ORKB zurückgreifen kann, wenn ihre Unabhängigkeit in Gefahr ist. Daher sollten Rechnungskontrollbehörden sich nicht scheuen, proaktiv ihre eigene Bekanntheit zu steigern.
Das Vertrauen der Öffentlichkeit bleibt erhalten, wenn Prüfberichte in guter Qualität und rechtzeitig vorgelegt werden. Dies erfordert dezidierte Professionalität des Personals und qualitativ hochwertige Managementsysteme. Beispielsweise haben Prüfberichte über während der COVID-19-Pandemie bereitgestellte Konjunkturpakete dazu beigetragen, die Bekanntheit von ORKB auf nationaler Ebene zu erhöhen.
ORKB sollten sich auch auf die Einbindung von Stakeholdern und ihre Zusammenarbeit mit anderen Akteuren in nationalen Rechenschaftspflichtsystemen konzentrieren. Dazu gehören Parlamente, Ombudsstellen und andere gesetzliche Einrichtungen sowie nichtstaatliche Akteure, zum Beispiel zivilgesellschaftliche Organisationen mit Transparenzschwerpunkt, und die Medien.
Auch wenn die aktuellen geopolitischen Herausforderungen keine rosigen Aussichten für die Zukunft bieten, können wir alle stolz auf das Engagement, die Professionalität und die Wirkung von ORKB sein. Sie verkörpern die institutionellen Grundwerte, welche die Gesellschaft um sie herum verbessern und stärken. Gemeinsam müssen wir uns weiterhin anpassen und weiterentwickeln, um Koalitionen zu bilden, regionale Ansätze zu nutzen und das Vertrauen in starke, unabhängige Institutionen zu stärken.
