Der Weg der ORKB Indonesien zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit

Autorinnen und Autoren: R. Yudi Ramdan Budiman, Teguh Widodo und Sherlita Nurosidah, ORKB Indonesien

Die Unabhängigkeit von Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) gilt seit Langem als Fundament für die Gewährleistung von Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit in der staatlichen Finanzkontrolle. Seit der Verabschiedung der Deklaration von Lima im Jahr 1977 besteht weltweite Einigkeit darüber, dass ORKB ihre Kontrollfunktion ohne ein hohes Maß an Unabhängigkeit, das sowohl formal garantiert als auch praktisch ausgeübt wird, nicht wirksam erfüllen können. Unabhängigkeit hat nicht nur eine formale Funktion, sondern auch eine normative Bedeutung, da sie die Rechenschaftspflicht der Regierungen gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern untermauert sowie zu dem übergeordneten Ziel der institutionellen Stärkung beiträgt, wie in den nachhaltigen Entwicklungszielen der Vereinten Nationen, insbesondere in Ziel 16 zu Frieden, Gerechtigkeit und starken Institutionen, formuliert ist.

Konzeptionell gesehen ist Unabhängigkeit multidimensional. Oft wird zwischen de jure Unabhängigkeit, die in Verfassungen und gesetzlichen Rahmenwerken verankert ist, und de facto Unabhängigkeit unterschieden, die sich auf die tatsächliche Fähigkeit der ORKB bezieht, in der Praxis ohne äußere Einflussnahme tätig zu sein. Die de jure Unabhängigkeit sorgt zwar für Legitimität, reicht jedoch nicht aus, wenn sie nicht mit einer de facto Unabhängigkeit einhergeht, die es den Institutionen ermöglicht, eigenständig zu handeln und ihre Erkenntnisse durchzusetzen. Die Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Indonesien (ORKB Indonesien oder BPK) stellt ein anschauliches Beispiel dafür dar, wie diese beiden Aspekte zusammenwirken. Obwohl die Unabhängigkeit des BPK in der indonesischen Verfassung und den nachfolgenden Gesetzen verankert ist, musste die Rechnungskontrollbehörde ihre Unabhängigkeit in der Praxis durch institutionelle Reformen, die Einbindung von Stakeholdern sowie die strategische Ressourcenzuweisung kontinuierlich stärken und verteidigen.

Von internationalen Organisationen entwickelte Rahmenwerke bieten nützliche Anhaltspunkte für die Beurteilung der Unabhängigkeit einer ORKB. Die INTOSAI-Deklaration von Mexiko legt acht Grundsätze dar – unter anderem einen umfassenden Prüfungsauftrag, uneingeschränkten Informationszugang und freie Berichterstattung –, während die InSAI-Indikatoren der Weltbank zehn messbare Dimensionen der Unabhängigkeit festlegen. Diese Rahmenwerke betonen, dass Unabhängigkeit keine statische oder einmalige Errungenschaft ist, sondern vielmehr ein dynamischer Prozess, der geschützt und an sich ändernde Umstände angepasst werden muss. In diesem Zusammenhang lassen sich die Erfahrungen des BPK anhand von vier miteinander verbundenen Dimensionen nachvollziehen: Diese sind operative Autonomie, finanzielle Autonomie, personelle Autonomie und Mechanismen zur Sicherstellung einer wirksamen Follow-up-Überprüfung von Prüfungsempfehlungen. Mehr Informationen zu den zehn InSAI-Indikatoren für die Unabhängigkeit des BPK finden Sie unter https://bpk.id/appendix-BPK-Independence.

Operative Autonomie bildet das Fundament für Unabhängigkeit. In Indonesien wird diese Autonomie nicht nur durch die Verfassung garantiert, sondern auch in Gesetzen konkretisiert, insbesondere im Gesetz über die staatliche Finanzkontrolle aus dem Jahr 2004 und im BPK-Gesetz aus dem Jahr 2006. Diese Gesetze legen die Befugnisse des BPK fest und bestätigen seine Gleichstellung mit anderen hochrangigen staatlichen Institutionen, wodurch sichergestellt wird, dass es der Exekutive nicht untergeordnet werden kann. Operative Autonomie muss jedoch in die Praxis umgesetzt werden. Das BPK hat bedeutende organisatorische Reformen durchgeführt, darunter die Überarbeitung der internen Aufgabenverteilung unter den ORKB-Mitgliedern und die Einrichtung neuer Abteilungen sowie Regionalbüros, um neu aufkommenden administrativen und territorialen Anforderungen gerecht zu werden. In einem Land mit über 17.000 Inseln, in dem sich Prüferinnen und Prüfer an unterschiedliche lokale Gegebenheiten anpassen müssen, haben diese Reformen die Unabhängigkeit des BPK gestärkt, da sie ihr kontextuelles Verständnis vertieft haben (Nurosidah, 2024). Darüber hinaus hat das BPK interne Regeln zur Operationalisierung seines Mandats verabschiedet, von Prüfungsnormen und Ethikkodizes bis hin zu detaillierten Verfahren für investigative Prüfungen sowie die Berechnung staatlicher Verluste. Diese Hilfsmittel verbessern die Professionalität, Konsistenz und Glaubwürdigkeit bei den Prüfungsverfahren.

Ebenso wichtig ist, dass die operative Unabhängigkeit nicht isoliert, sondern in ständiger Interaktion mit externen Stakeholdern ausgeübt wird. Das BPK arbeitet mit dem Parlament, Strafverfolgungsbehörden, Berufsverbänden und der Zivilgesellschaft zusammen, um sicherzustellen, dass seine Erkenntnisse legitim sind und zu konkreten Maßnahmen führen. So stärkt beispielsweise die Zusammenarbeit mit dem Parlament die politische Berechtigung der Prüfberichte, während die Zusammenarbeit mit Strafverfolgungsbehörden die Durchsetzung von Erkenntnissen im Zusammenhang mit Betrug oder Korruption fördert. Durch den Aufbau von Unterstützungsnetzwerken schützt das BPK nicht nur seine Unabhängigkeit vor potenzieller äußerer Einflussnahme, sondern stellt auch sicher, dass seine Arbeit zu echten Ergebnissen im Bereich Rechenschaftspflicht führt.

Die zweite Dimension ist die finanzielle Autonomie, die von entscheidender Bedeutung ist. Denn bei unzureichenden Ressourcen besteht die Gefahr, dass die Unabhängigkeit rein symbolisch ist. Die indonesischen Gesetze schreiben vor, dass das BPK-Budget im Staatshaushalt als separate Position aufgeführt werden muss. In der Praxis waren jedoch zunächst zwischengeschaltete Ministerien an der Einreichung und Genehmigung des Budgets beteiligt, was der Exekutive die Möglichkeit einer Einflussnahme eröffnete. Durch Reformen wurde diese Schwachstelle schrittweise verringert. Mittlerweile kann das BPK dem Parlament das Budget direkt vorlegen. Im Rahmen anschließender Diskussionen wird das Finanzministerium nur noch bei fachlichen Fragen einbezogen. Diese Anpassung hat die institutionelle Unabhängigkeit gestärkt und zu konkreten Ergebnissen geführt, insbesondere zu einer Budgeterhöhung um 25 Prozent im Jahr 2025 gegenüber 2024. Dank der Erhöhung konnte das BPK seine Infrastruktur ausbauen, in moderne Prüfungstechnologien investieren und für bessere Entlohnung sorgen – alles Aspekte, die seine institutionelle Widerstandsfähigkeit stärken.

Bei der finanziellen Autonomie geht es nicht nur um die Sicherung einer angemessenen Mittelausstattung, sondern auch um die Art und Weise, wie Mittel verwaltet werden. Das BPK hat eine umsichtige Mittelverwaltung unter Beweis gestellt sowie dafür gesorgt, dass Mittel auf die strategischen Prioritäten abgestimmt und Ausgaben transparent sind. Durch die verantwortungsvolle Verwaltung seines Budgets stärkt das BPK seine Glaubwürdigkeit, wenn es Rechenschaft von anderen Institutionen fordert. Finanzielle Unabhängigkeit ist daher sowohl eine Voraussetzung für institutionelle Integrität als auch ein Spiegelbild davon.

Die dritte Dimension, die personelle Autonomie, ist von besonderer Bedeutung, um die Qualität der Prüftätigkeit zu gewährleisten. Personalressourcen bilden den Grundpfeiler institutioneller Sachkompetenzen. Daher ist die Fähigkeit, qualifiziertes Personal einzustellen, weiterzubilden und zu halten, unverzichtbar, um Unabhängigkeit zu bewahren. In Indonesien wickeln das Ministerium für den Staatsapparat und die nationale Agentur für den öffentlichen Dienst die Einstellung von Beamtinnen und Beamten zentral ab. Das BPK beteiligt sich allerdings aktiv an diesem Prozess, indem es seinen Personalbedarf definiert, Vorstellungsgespräche führt und sicherstellt, dass Kandidatinnen und Kandidaten den beruflichen Standards entsprechen. Dadurch werden die institutionellen Sachkompetenzen des BPK erheblich gestärkt.

Neben dem Aufnahmeverfahren in den öffentlichen Dienst verfügt das BPK über die Befugnis, externe Prüferinnen und Prüfer sowie Fachleute zu beauftragen, was ihm Flexibilität bei der Erfüllung spezieller oder fachlicher Prüfungsanforderungen einräumt. Ein spezielles Ausbildungs- und Schulungszentrum stärkt die internen Sachkompetenzen durch das Angebot von Programmen zur kontinuierlichen beruflichen Weiterbildung zusätzlich. Darüber hinaus hat sich das BPK erfolgreich für differenzierte Zulagen für sein Personal eingesetzt, um den besonderen Anforderungen der Prüftätigkeit Rechnung zu tragen und durch eine an die Verantwortung angepasste Entlohnung berufliche Integrität sicherzustellen. Zusammen sorgen diese Maßnahmen dafür, dass die personelle Autonomie nicht durch allgemeine bürokratische Zwänge untergraben wird und die Institution ein hohes Maß an fachlicher Kompetenz beibehalten kann.

Die vierte Dimension betrifft die Wirksamkeit der Follow-up-Mechanismen für Prüfungsempfehlungen. Unabhängigkeit endet nicht mit der Veröffentlichung von Berichten. Sie muss sich auch darin widerspiegeln, ob Empfehlungen umgesetzt werden. Das BPK hat klare Verfahren eingeführt, die von überprüften Stellen verlangen, innerhalb von 60 Tagen auf Empfehlungen zu reagieren. Diese Antworten werden durchgesehen und geprüft. Zur Verbesserung von Effizienz und Rechenschaftspflicht hat das BPK ein integriertes IT-System eingeführt, das Folgemaßnahmen in regelmäßigen Abständen überwacht. Diese Innovation sorgt nicht nur für mehr Transparenz, sondern stellt auch sicher, dass Prüfungserkenntnisse konkrete Verbesserungen der Regierungsführung nach sich ziehen. Das System ermöglichte es dem BPK zudem, Daten zu den Umsetzungsraten zu generieren. Dies stärkt die Aufsicht durch das Parlament und fördert eine größere Rechenschaftspflicht seitens der überprüften Stellen.

Die Erfahrungen Indonesiens liefern mehrere allgemeine Erkenntnisse für die Unabhängigkeit von ORKB in Theorie und Praxis. Erstens sind verfassungsrechtliche und gesetzliche Garantien zwar unerlässlich, reichen isoliert jedoch nicht. Unabhängigkeit muss kontinuierlich in die Praxis umgesetzt und gestärkt werden, und zwar im Alltag, durch institutionelle Reformen und strategisches Engagement. Zweitens erfordert Unabhängigkeit eine angemessene Mittelausstattung. Ohne ausreichende finanzielle und personelle Ressourcen läuft selbst die formal unabhängigste Institution Gefahr, keinerlei Wirkung zu erzielen. Drittens ist die Einbindung von Stakeholdern ausschlaggebend. Unabhängigkeit geht nicht mit Isolation einher. ORKB müssen viel eher konstruktive Beziehungen zu anderen Institutionen pflegen, um so ihre Legitimität zu erhöhen und die Durchsetzung ihrer Erkenntnisse zu fördern. Viertens spielt technologische Innovation eine immer wichtigere Rolle, wenn es um die Bewahrung der Unabhängigkeit geht, da sie für mehr Transparenz, Effizienz und Rechenschaftspflicht in Prüfungsverfahren sorgt. Schließlich sollte Unabhängigkeit eher als Prozess als als Ziel verstanden werden. Angesichts der sich verändernden politischen, institutionellen und sozialen Dynamik bedarf sie ständiger Wachsamkeit, Anpassung und Stärkung.

Fazit

Fast fünf Jahrzehnte nach der Deklaration von Lima ist der Grundsatz der ORKB-Unabhängigkeit nach wie vor fundamental für eine wirksame Regierungsführung. Die Erfahrungen des BPK zeigen, dass verfassungsrechtliche Garantien zwar eine solide Grundlage bilden, es für die praktische Umsetzung von Unabhängigkeit jedoch strategischer Reformen in mehreren Bereichen bedarf. Durch Maßnahmen in den Bereichen operative Autonomie, finanzielle Regelungen, Personalpolitik und Follow-up-Mechanismen ist es dem BPK gelungen, sowohl seine de jure als auch seine de facto Unabhängigkeit zu stärken. Diese Reformen haben nicht nur seine Glaubwürdigkeit im Inland gestärkt, sondern auch zum globalen Ziel der Stärkung von Institutionen, wie im nachhaltigen Entwicklungsziel 16 festgelegt, beigetragen. Wie hier gezeigt, ist Unabhängigkeit sowohl ein Rechtsgrundsatz als auch eine gelebte institutionelle Praxis, die kontinuierlich geschützt werden muss, um Rechenschaftspflicht, Transparenz und Integrität in der öffentlichen Finanzverwaltung zu bewahren.

Quellenangaben

• INTOSAI. (1977). Deklaration von Lima über die Leitlinien der Finanzkontrolle. Internationale Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden.
• INTOSAI. (2007). Deklaration von Mexiko über ORKB-Unabhängigkeit (INTOSAI-P 10). Internationale Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden.
• Nurosidah, Sherlita. (2024). Neu aufgedeckte Herausforderungen: Prüfung kleiner Inseln der indonesischen Inselgruppe. Internationale Zeitschrift für Staatliche Finanzkontrolle.
• Republik Indonesien. (2004). Gesetz Nr. 15 aus dem Jahr 2004 über die Staatliche Finanzkontrolle.
• Republik Indonesien. (2006). Gesetz Nr. 15 aus dem Jahr 2006 über die Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Indonesien.
• Vereinte Nationen. (2015). Die Transformation unserer Welt: Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung. Von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete Resolution, A/RES/70/1.Weltbank. (2021). Supreme Audit Institutions Independence Index (InSAI): Global SAI Independence Report. Washington, DC: Weltbank.