Infrastrukturprüfungen in Indonesien: Bewältigung von Herausforderungen beim Schließen der Investitionslücke

Autorinnen und Autoren: Indah Noor Hafidias, MBA, CFE, CISA, Muhammad Septian Wicaksono, MA, CFE, GRCA 

Einleitung

Der Infrastruktursektor bildet einen grundlegenden Teil des Wirtschaftswachstums und macht etwa 14 % des weltweiten Bruttoinlandsprodukts (BIP) aus.¹. Fehlt widerstandsfähige Infrastruktur, kann das weitreichende Folgen haben und auf gesellschaftliche Risiken einwirken, zum Beispiel gesellschaftliche Polarisierung, Auswirkungen auf Gesundheit und Wohlbefinden, Ungleichheit und mangelnde wirtschaftliche Chancen oder Arbeitslosigkeit.². Das Weltwirtschaftsforum (WEF) erklärte mangelhafte öffentliche Infrastruktur zu einem der 20 größten globalen Risiken. Angesichts ihrer Bedeutung ist der wirksame Einsatz von Infrastruktur unabdingbar für die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung.

In Entwicklungsländern ist der Multiplikatoreffekt von Infrastrukturausgaben oft größer als in westlichen Volkswirtschaften³. In Indonesien ist der Infrastrukturausbau eine nationale Priorität. Jedoch ist die Investitionslücke groß, da nur 37 % des Staatshaushalts für Infrastrukturprojekte vorgesehen sind. Daher hat die indonesische Regierung ihre Herangehensweise in den letzten fünf Jahren geändert und verwendet öffentliche Gelder nur als letzten Ausweg.⁴. 

Um die Regierung bei der Erreichung der mittelfristigen nationalen Entwicklungsziele und der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) zu unterstützen, spielt die Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) Indonesien eine wichtige Rolle bei der Prüfung verschiedener staatlicher Initiativen zur Schließung der Investitionslücke im Infrastrukturbereich. In diesem Beitrag werden Prüfungserkenntnisse und -empfehlungen in Schlüsselbereichen – zum Beispiel Kommunikation, Stromversorgung und Verkehr, die für Entwicklungsländer wie Indonesien von großer Bedeutung sind – vorgestellt⁵: 

1. Prüfung der Finanzierung des Infrastrukturausbaus durch Staatsanleihen und Auslandskredite
2. Prüfung der Wirksamkeit von öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) bei der Schließung der Investitionslücke im Infrastrukturbereich
3. Prüfung der Innovation im Bereich der Strominfrastruktur für Elektrofahrzeuge
4. Prüfung der Umstellung des Rundfunkdienstes zur Stärkung der digitalen öffentlichen Infrastruktur

Prüfung der Finanzierung des Infrastrukturausbaus durch Staatsanleihen und Auslandskredite

Um die wachsende Nachfrage nach Infrastruktur zu decken und das Wirtschaftswachstum anzukurbeln, nahm die Regierung Mittel über reguläre Staatsanleihen, staatliche Scharia-Anleihen und Auslandskredite auf. Die ORKB Indonesien führte eine Sonderprüfung durch, um die Wirksamkeit der Kreditverwaltung für die Finanzierung von Stadtentwicklungs- und Strominfrastrukturprojekten im Zeitraum 2020–2022 zu bewerten⁶. 

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die Anleiheemission über die Planung sowie den Richtwert hinausging und ohne angemessene Verfahren erfolgte, was zur Nichteinhaltung des Scharia-Grundsatzes führte. Dies führte ebenfalls zu ungenauen Haushaltsprognosen und finanzieller Belastung. Die Prüfung wies auf die schlechte Leistung bei der Kreditentnahme hin und unterstrich die Notwendigkeit, die Glaubwürdigkeit der Regierung gegenüber den Kreditgeberinnen und -gebern zu erhöhen, insbesondere bei Strominfrastrukturprojekten. Niedrige Entnahmeraten bei Auslandskrediten führten zu höheren finanziellen Aufwendungen und damit zu höheren Bereitstellungsgebühren für die Regierung.

Daher empfahl die ORKB Indonesien der Regierung, die Entscheidungsfindungsstrategien sowie die Verwaltung zu verbessern, um so das Kreditmanagement zu optimieren. Im Zuge der Prüfung wurde betont, dass es für unvollendete oder verzögerte Projekte Belohnungs- und Sanktionsmechanismen braucht, da solche Verzögerungen Risiken für die Stadtentwicklungsziele und die rechtzeitige Kreditverwendung durch staatliche Unternehmen darstellen. Diese Empfehlung steht im Einklang mit dem kürzlich gemachten Vorschlag, eine ergebnisorientierte Finanzierung zu nutzen, bei der Investitionszahlungen direkt an das Projektergebnis gekoppelt sind⁷. Daraufhin verbesserte die Regierung die Rechnungslegungsgrundsätze sowie die standardisierten Arbeitsabläufe und steigerte damit die Wirksamkeit sowie Kontrolle der Kreditverwaltung.

Prüfung der Wirksamkeit von öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) bei der Schließung der Investitionslücke im Infrastrukturbereich

Der Privatsektor spielt im Infrastrukturbereich aufgrund seiner Beteiligung an einem System öffentlich-privater Partnerschaften (ÖPP) eine entscheidende Rolle⁸. Die Regierung bemühte sich um die Schaffung eines ÖPP-Rahmens: Festlegung von Vorschriften, Durchführung jährlicher Beurteilungen von Infrastrukturprojekten zur Bestätigung des ÖPP-Systems (das ÖPP-Buch genannt wird), Bereitstellung von Finanzmitteln aus der „Project Development Facility“ (PDF) und dem „Viability Gap Fund“ (VGF) sowie Garantiefonds zur Risikominderung.

Im Jahr 2023 führte die ORKB Indonesien eine Wirtschaftlichkeitsprüfung der ÖPP-Steuerung im Zeitraum 2020–2023 durch. Diese Prüfung zeigte auf, wie ineffizient die ÖPP-Steuerung bei der Erreichung der Infrastruktur- und Stadtentwicklungsziele war⁹. Die ORKB Indonesien stellte fest, dass es bei der ÖPP-Umsetzung keine umfassende Planung gab, um die Durchführbarkeit und Priorität der ÖPP-Projekte zu beurteilen. Mehrere Projekte bleiben hinter den von der Regierung gesetzten Zielen zurück. Anreize wie Mittel aus dem PDF und dem Garantiefonds wurden aufgrund fehlender Vorschriften und unklarer Verfahren nicht wirksam eingesetzt.

Um diese Herausforderungen zu bewältigen, hielt die ORKB Indonesien die Regierung dazu an, die Erstbewertung der ÖPP-Projekte vor deren Aufnahme in das ÖPP-Buch zu verbessern. Die ORKB Indonesien empfahl der Regierung auch eine strenge Überwachung und Bewertung in jeder Phase der ÖPP sowie eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Ministerien, um die Ziele zu erreichen. Es gibt zwar noch Verbesserungspotenzial, dennoch hat die Regierung die Bewertung der Infrastrukturprojekte im neuesten ÖPP-Buch verbessert, wodurch der Öffentlichkeit, den Investorinnen und Investoren sowie der Regierung selbst bessere Informationen geboten werden.

Prüfung der Innovation im Bereich der Strominfrastruktur für Elektrofahrzeuge

Der mittelfristige nationale Entwicklungsplan (vom Indonesischen kurz „RPJMN“) für den Zeitraum 2020–2024 betont, wie wichtig es ist, im Verkehrswesen verstärkt saubere Energie zu nutzen, insbesondere durch Elektrofahrzeuge. Trotz Fortschritten – die Anzahl an Elektrofahrzeugen stieg von 1.439 im Jahr 2019 auf 133.225 im Jahr 2024¹⁰ –bestehen weiterhin Herausforderungen. Die Regierung setzte sich ehrgeizige Ziele: Bis 2030 soll es mit der Unterstützung von Subventionen in Höhe von 455 Millionen US-Dollar 2 Millionen Elektrofahrzeuge und 13 Millionen Elektromotorräder geben¹¹. Um dieses Ziel zu erreichen, werden bis 2030 32.000 Ladestationen benötigt.

Da sich die ORKB Indonesien der Bedeutung der E-Fahrzeug-Infrastruktur für die Erreichung der SDGs bewusst ist, führte sie eine Wirtschaftlichkeitsprüfung der Infrastrukturbereitstellung für batteriebetriebene Elektrofahrzeuge im Zeitraum 2019–2021 durch¹². Eine der wichtigsten Erkenntnisse war, dass es einen wachsenden Bedarf an innovativen Finanzierungsmodellen zur Unterstützung des Infrastrukturausbaus für Elektrofahrzeuge gibt.

Die ORKB Indonesien ermittelte mehrere Herausforderungen, die den Ausbau von Elektroladestationen hemmen, darunter die hohen Investitionskosten, wenig erforschte Geschäftsmodelle für Ladestationen, unklare Vorschriften für den Betrieb von Ladestationen und die mangelnde Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger, auf Elektrofahrzeuge umzusteigen. Infolgedessen war der Eintritt in den Markt für Elektroladestationen begrenzt.

Um diese Herausforderungen zu bewältigen, empfahl die ORKB Indonesien der Regierung, das Sharing-Economy-Modell zu überprüfen sowie zu evaluieren, und schlug vor, das System „Provide, Privately Owned and Operated“ (PPOO) zu nutzen, um sowohl Investitionen aus der Privatwirtschaft als auch von staatlichen Unternehmen anzuziehen. Außerdem empfahl die ORKB Indonesien, Anreize in Form von Mengenrabatten anzubieten, um private Investitionen in Ladestationen zu fördern. Zum jetzigen Zeitpunkt hat sich die Anzahl an öffentlichen Elektroladestationen im Vergleich zu 2021 auf 2.667 Stationen verneunfacht.¹³. 

Prüfung der Umstellung des Rundfunkdienstes zur Stärkung der digitalen öffentlichen Infrastruktur

Indonesien stieg im Jahr 2022 vom analogen zum digitalen Rundfunk um und schloss damit zu den anderen Ländern des Verbands Südostasiatischer Nationen (ASEAN) auf. Die Analogabschaltung ist ein entscheidender Schritt zur Verbesserung der digitalen öffentlichen Infrastruktur, da dadurch eine effizientere Nutzung des Frequenzspektrums ermöglicht sowie die Übertragungsqualität verbessert wird und sowohl feste als auch mobile Breitbandnetze unterstützt werden. Langfristig zielt diese Umstellung darauf ab, den Zugang zu qualitativ hochwertigeren Informationen zu erweitern sowie mehr Bürgerinnen und Bürger im ganzen Land zu erreichen – auch in abgelegenen Regionen und auf Inseln – und so die im Jahr 2019 verzeichnete Reichweite von 50 % zu übertreffen.¹⁴.  

Die ORKB Indonesien führte in den Jahren 2021–2022 eine Wirtschaftlichkeitsprüfung bei der öffentlichen Rundfunkanstalt durch, bei der die Bereitstellung der digitalen Rundfunkinfrastruktur analysiert wurde. Der Prüfbericht zeigte Ineffizienzen in Bezug auf den digitalen Wandel auf. Obwohl der digitale Wandel mittlerweile eine nationale Priorität ist, bleibt die Reichweite des digitalen Rundfunks gering. Die Prüfung ergab, dass nur 28 % der 225 Regionen die Mindestreichweite von 70 % der Bevölkerung aufwiesen, während 29 % der Bevölkerung unter diese Schwelle fielen. Alarmierend ist, dass der digitale Rundfunk 41,9 % der Bevölkerung, das heißt etwa 116 Millionen Bürgerinnen und Bürger, nicht erreicht.

Die ORKB Indonesien betonte, wie wichtig es ist, die Reichweite des digitalen Rundfunks zu verbessern. Folglich wurde der öffentlichen Rundfunkanstalt empfohlen, über die erforderliche Anzahl an Sendern und Befestigungsvorrichtungen, ausreichend Personal für deren Betrieb und eine angemessene Haushaltsplanung zur Unterstützung der Infrastruktur sowie des Personals zu verfügen. Darüber hinaus spielt auch der Entscheidungsprozess über die Festlegung des Sendestandorts eine wichtige Rolle für die Verbesserung der Reichweite.

Um diese Probleme in Angriff zu nehmen, empfahl die ORKB Indonesien der öffentlichen Rundfunkanstalt, einen umfassenden Risikomanagementplan zu erstellen und eine spezielle Einheit mit klar definierten Aufgaben und Zuständigkeiten einzurichten, welche die Umsetzung des digitalen Wandels betreut. Das Prüfungsergebnis führte dazu, dass der digitale Rundfunk die Mindestreichweite von 80 % der Bevölkerung im Jahr 2023 in 76 % der Regionen erreichte¹⁵.    

Schlüsselerkenntnisse

Infrastruktur spielt eine ausschlaggebende Rolle für die Förderung des Wirtschaftswachstums und der Entwicklung. Viele Entwicklungsländer, darunter auch Indonesien, bemühen sich zwar um eine Verbesserung ihrer Infrastruktur, jedoch hemmen Herausforderungen wie Finanzierungslücken, Ineffizienzen in der Verwaltung und unzureichende Ressourcen den Fortschritt. In der jüngsten Diskussion rund um Infrastrukturverbesserungen sind sich die Expertinnen und Experten einig, dass die Finanzierungslücke im Bereich des Infrastrukturausbaus zwar unvermeidlich ist und andauert, dass es jedoch entscheidend ist, nicht Milliarden von Dollar für Investitionen auszugeben, sondern innovative Ansätze zu wählen, um die Effizienz und Nachhaltigkeit von Infrastrukturprojekten zu gewährleisten¹⁶. 

Der Infrastrukturausbau in Indonesien verdeutlicht, dass strategische Planung, Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor sowie innovative Finanzierungsmodelle erforderlich sind. Trotz erheblicher Anstrengungen wie der Emission von Staatsanleihen, der Umstellung auf digitalen Rundfunk und der Umsetzung von ÖPP bestehen weiterhin erhebliche Herausforderungen bei der Verwaltung von Staatsanleihen, der Ausweitung des digitalen Rundfunks und der Verbesserung der Infrastruktur für Elektrofahrzeuge.

Um diese Herausforderungen zu bewältigen, stellen die Prüfungen der ORKB Indonesien wichtige Empfehlungen zur Verbesserung der Entscheidungsprozesse, zur Stärkung der Überwachungssysteme und zur Umsetzung innovativer Finanzierungsmodelle bereit. Durch die Umsetzung dieser Maßnahmen kann Indonesien nicht nur die Investitionslücke im Infrastrukturbereich schließen, sondern auch sicherstellen, dass Infrastrukturprojekte nachhaltiger sowie effizienter sind und den nationalen Entwicklungszielen entsprechen. Langfristig sollen die von der ORKB Indonesien durchgeführten Prüfungen dazu beitragen, das gesamte Projektmanagement zu verbessern und sicherzustellen, dass Infrastrukturinvestitionen wirksamer getätigt werden. Dadurch wird die finanzielle Belastung der Regierung verringert, die Wirksamkeit der Kreditverwendung sowie von ÖPP erhöht und die Investitionslücke im Infrastrukturbereich geschlossen.

1. Weltwirtschaftsforum, „Closing the Global Infrastructure Investment Gap“ ↩︎
2. Schwab und Malleret, „The Global Risks Report 2025“ ↩︎
3. Nisa und Khalid, „Impact of Infrastructure on Economic Growth“ ↩︎
4. The National Medium Term Development Plan 2020–2024. ↩︎
5. Stéphane Straub, Maria Vagliasindi und Nisan Gorgulu, „Economic Development Unlocked“ ↩︎
6. Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Indonesien, „Special Purpose Audit Report on the Management of Government Debt and Its Use for Financing Economic, Urban, and Power Energy Infrastructure“ ↩︎
7. Alejandro Alvarez von Gustedt et al., „Beyond Compliance: Embedding Impact through Innovative Finance“ ↩︎
8. Schwab, Zahidi und Weltwirtschaftsforum, „The Global Competitiveness Report“ ↩︎
9. Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Indonesien, „Performance Audit Report On the Effectiveness of Public-Private Partnership Management In Supporting Funding Needs for Infrastructure Provision and Regional Development (2020–2023) At the Ministry of Finance as the Fiscal Manager, The Ministry of National Development Planning/BAPPENAS, And Other Relevant Institutions“ ↩︎
10. mik und can, „Populasi Kendaraan Listrik Tembus 133 Ribu Di Indonesia“ ↩︎
11. Agus Cahyono Adi, „Press Conference: Ini Target Pemerintah Untuk Populasi Kendaraan Listrik Di Tahun 2030.“ ↩︎
12. Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Indonesien, „Performance Audit Report in the Development and Management of Outer Ring Toll Roads and the Provision of Battery-Based Electric Vehicle Infrastructure to Support Sustainable Urban Transportation for the Year 2019 to the First Semester of 2021“ ↩︎
13. Pamela Sakina, „PLN Targetkan Perbandingan SPKLU Dan EV 1“ ↩︎
14. Oberste Rechnungskontrollbehörde der Republik Indonesien „Performance Audit Report on the Provision of Digital Broadcasting Infrastructure in Support of the Implementation of Analog Switch-Off at LPP TVRI“ ↩︎
15. Kementerian Komunikasi dan Informatika, „Laporan Kinerja 2023“ ↩︎
16.  Arjun Dhawan et al., „Back to Basics“ ↩︎