استقلالية الجهاز: فحص أصل التناقض في إسرائيل

بقلم الدكتور أمير سيري ، مفوض تدقيق الدولة ، مجموعة الخدمات والتسويق والتنظيم ، إسرائيل لتعاون الكهرباء ، ومحاضر في جامعة بار إيلان – إسرائيل

مقدمة
في قضية عام 1995 ضد مراقب الدولة الإسرائيلي ، ذكرت المحكمة العليا الإسرائيلية في حكمها أن “المراقب المالي ليس له سلطة تقديرية فيما إذا كان عليه أن يلزم نفسه بمهمة إعداد رأي كما هو مطلوب منه ؛ إنه التزام إلزامي “، وتوجيه المراقب المالي لإبداء رأي حول الموضوعات المطلوبة.

بعد ما يقرب من ربع قرن ، واجه مكتب المراقب المالي ، الجهاز الأعلى للرقابة المالية في البلاد (SAI) ، مرة أخرى مزاعم مماثلة. استشهد مقالان نُشرا في صحيفة إسرائيلية في ديسمبر 2018 بسوء سلوك المراقب المالي من خلال عدم إصدار 40 في المائة من الآراء المطلوبة – في انتهاك مزعوم للقانون الإسرائيلي ومخالف لحكم المحكمة العليا عام 1995.

رداً على ذلك ، أشار المراقب المالي إلى وجود تناقضات في الأحكام القانونية ، لا سيما تلك المتعلقة بالاستقلال ، وهو ركيزة أساسية للحياد والموضوعية والنزاهة والمصداقية.

يستكشف هذا المقال استقلالية الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة من خلال التحقيق في جذور التناقض في إسرائيل ، ومناقشة التوافق الوطني والدولي كمبدأ دستوري ، وتحديد المخاطر المحتملة ، وتقديم مقارنة عالمية.

أصل التناقض في إسرائيل
يتألف دستور إسرائيل من أبواب أنشأها 11 قانونًا أساسيًا ، أحدها يتعلق بمراقب الدولة. من حيث التسلسل الهرمي ، تتجاوز القوانين الأساسية مكانة القوانين العادية.

ينص القانون العادي لمراقب الدولة على أنه يجب على المراقب المالي إعداد رأي حول أي مسألة تقع في نطاق واجباته إذا طلب ذلك الكنيست (المجلس التشريعي الإسرائيلي المكون من مجلس واحد) ، أو لجنة تدقيق الدولة ، أو الحكومة. مع ذلك ، يشير القانون الأساسي لمراقب الدولة إلى أنه في أداء دور مراقب الدولة ، يتحمل المراقب المسؤولية فقط تجاه الكنيست وهو مستقل عن الحكومة.

هذه البيانات تخلق تناقضًا – إذا كان الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة ملزمًا (بموجب قانون عادي) بإعداد رأي ، فإنه ينتهك ظاهريًا مبدأ الاستقلال (وفقًا لقانون أساس).
مبدأ دستوري

تقول ميريام بن بورات ، نائب الرئيس التنفيذي السابق للمحكمة العليا الإسرائيلية ومراقب الدولة السابق في إسرائيل: “أصبحت قيمة استقلال مراقب الدولة ، بسبب تكريسها في القانون الأساسي ، مبدأً دستوريًا”.

في كتابها ، “القانون الأساسي لمراقب الدولة” ، أكدت بن بورات أن الاستقلال قد تم تأسيسه كمبدأ دستوري من خلال كلمات الكنيست ذاتها ، التي تؤكد أن الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة يعتبر “سلطة التدقيق” – وهي سلطة رابعة تعمل جنبًا إلى جنب مع القضائية والتشريعية والتنفيذية.

يقترح بن بورات أن اللغة القانونية لمراقب الدولة الإسرائيلي متناقضة. قام العديد من الباحثين الآخرين بتوثيق التحديات التي تولدها مثل هذه الاختلافات في القانون في تنفيذ الاستقلال المؤسسي بنجاح.

هناك إجماع دولي واسع على أن الاستقلال له قيمة عليا وشرط أساسي لأداء وظائف الأجهزة العليا للرقابة المالية والمحاسبة بشكل صحيح. يجادل العلماء بأن الاستقلال (كمبدأ دستوري) قد تم التأكيد عليه خلال التدقيق الحديث عبر آليات مثل إعلاني ليما والمكسيك.

أكد إعلان ليما ، الذي تمت المصادقة عليه والموافقة عليه في مؤتمر الإنتوساي في عام 1977 ، على الحاجة إلى الاستقلال المطلق – حيث يمكن أن يؤدي إخضاع المراقب المالي إلى كيانات أخرى إلى إضعاف القدرة على تدقيق هيئات الدولة – ويقترح:

• يمكن للأجهزة العليا للرقابة أن تؤدي الوظائف بشكل موضوعي وفعال فقط عندما لا تكون معتمدة على الهيئة الخاضعة للرقابة ومحمية من أي تأثير خارجي ؛
• بينما لا يمكن لأي هيئة حكومية أن تكون مستقلة تمامًا (لأنها تشكل جزءًا لا يتجزأ من الدولة) ، يحتاج الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة إلى الاستقلال التنظيمي والوظيفي لأداء دوره ؛ و
• يجب أن ينص الدستور على إنشاء الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة وكذلك درجة استقلاليته.

يحدد إعلان المكسيك ، الذي تم تبنيه في مؤتمر الإنتوساي لعام 2007 ، المبادئ الأساسية للاستقلال ويؤكد على جوانب مثل ضمان الحيازة والحصانة القانونية في أداء الواجبات بشكل طبيعي.

وشدد الإعلان على ضرورة الاستقلال عن أي عامل خارجي. يتوافق هذا مع التعريف الكلاسيكي للاستقلال (كما تم الكشف عنه في دراسة أجريت عام 1991 حول الرقابة البرلمانية الشخصية في 48 دولة) ، والتي تؤكد أن عدم وجود تدخل خارجي هو عنصر حاسم.

المخاطر المحتملة
تؤكد الأبحاث أن استقلالية الأجهزة العليا للرقابة المالية والمحاسبة ضرورية للرقابة الفعالة ، لا سيما وأن الحياد والموضوعية يمكن أن تؤدي إلى تقديم خدمات عامة أكثر كفاءة وتحسين ثقة الجمهور.

قدمت مقالة صادرة عن معهد المدققين الداخليين في عام 2015 بعنوان “التدقيق الداخلي في مرمى البصر” نتائج استطلاع لما يقرب من 500 رئيس مدقق داخلي في الولايات المتحدة. أظهرت النتائج مخاطر حقيقية للغاية على استقلالية المنظمة. أشار خمسة وخمسون بالمائة من المستجيبين إلى أنه تم توجيههم بحذف أو مراجعة نتيجة تدقيق مهمة مرة واحدة على الأقل (ذكر 17 بالمائة أن هذا حدث ثلاث مرات على الأقل). كشف ما يقرب من النصف أنهم تلقوا تعليمات بعدم إجراء أعمال التدقيق في منطقة تم تقييمها على أنها عالية المخاطر ، وأشار 32 في المائة من المستجيبين إلى توجيههم لإجراء أعمال التدقيق في المقام الأول في المناطق منخفضة المخاطر.

على الرغم من أن المقالة تناقش المخاطر المحتملة على الاستقلالية فيما يتعلق بالمدققين الداخليين ، إلا أن هذه الأنواع من المخاطر نفسها قد تنطبق على الأجهزة العليا للرقابة المالية والمحاسبة ، مثل طلبات إبداء الرأي حول قضية ربما لا تفضلها الحكومة.

مقارنة عالمية
تشمل مسؤوليات الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة في إسرائيل (كما تظهر في القوانين التي تحكم أنشطة التدقيق الوطنية) إجراء عمليات تفتيش للعمليات الحكومية وإجراء عمليات تدقيق منتظمة وتدقيق الأداء.

في بعض الدول – مثل أستراليا وكندا وألمانيا والنرويج – يشمل عمل التدقيق تقديم المشورة للمدققين بشأن مسائل الإدارة المالية والفعالية التشغيلية (بشكل منفصل عن تقارير التدقيق السنوية) ، وتشمل واجبات الرقابة في عدد قليل من البلدان المختارة مساعدة الأعضاء التشريعيين في فحص مختلف القضايا.

تشير بعض الأبحاث إلى أن تقديم خدمات الاستشارات والتدقيق في وقت واحد يمكن أن يؤدي إلى صراع – مسألة الاكتفاء الذاتي للأجهزة العليا للرقابة المالية والمحاسبة والاستقلالية. يسعى المدقق إلى تقديم المشورة بشأن تعزيز الكفاءة ، ولكن هذا الدور الاستشاري قد يكون مخالفًا للتدقيق وإعلام الجمهور عند ملاحظة الهدر وعدم الفعالية.

في الواقع ، فإن الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة يسير في خط رفيع: الحفاظ على المصداقية من خلال إصدار تقارير صعبة مع إثبات أهميتها وقيمتها للحكومة والهيئات الخاضعة للرقابة.

استنتاج
لم يتم اتخاذ قرار بشأن أحدث الادعاءات (أن المراقب المالي فشل في إصدار 40 في المائة من الآراء المطلوبة) ، ويستمر الجهاز الأعلى للرقابة في العمل كسلطة رابعة مستقلة.

قد يكون إجبار الوكالة على استكمال أعمال التدقيق المطلوبة إشكالية ، لأنها تتعارض بشكل مباشر مع القانون الأساسي لمراقب الدولة وقد تضعف القدرة على إنجاز أي عمل وأولويات مخطط لها حاليًا.

علاوة على ذلك ، قد يؤدي الامتثال لجميع الطلبات التشريعية والقضائية والتنفيذية إلى الحاجة إلى تطبيق عوامل التناسب والمعقولية – المؤثرات الإضافية على عمل الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة.

إن النظر في سياسات وإجراءات وأحكام الرقابة على نطاق عالمي يمكن أن يساعد في إنشاء أفضل الممارسات ، ومع ذلك تظل هناك ضرورة واحدة في توفير الحياد الفعال والموضوعية والنزاهة والمصداقية – استقلالية الأجهزة العليا للرقابة المالية والمحاسبة.

اتصل بالمؤلف عبر البريد الإلكتروني amir.seri@iec.co.il للحصول على قائمة كاملة بالمراجع أو لمعرفة المزيد حول استقلال الجهاز الأعلى للرقابة المالية والمحاسبة في إسرائيل.