{"id":26988,"date":"2024-05-29T16:38:25","date_gmt":"2024-05-29T20:38:25","guid":{"rendered":"https:\/\/intosaijournal.org\/?post_type=journal-entry&p=26988"},"modified":"2024-06-03T00:38:56","modified_gmt":"2024-06-03T04:38:56","slug":"apercu-des-differents-modeles-disc-dans-le-mondeet-accent-mis-sur-le-modele-juridictionnel","status":"publish","type":"journal-entry","link":"https:\/\/intosaijournal.org\/fr\/journal-entry\/apercu-des-differents-modeles-disc-dans-le-mondeet-accent-mis-sur-le-modele-juridictionnel\/","title":{"rendered":"Aper\u00e7u des diff\u00e9rents mod\u00e8les d’ISC dans le monde et accent mis sur le mod\u00e8le juridictionnel"},"content":{"rendered":"\n

Par Gilles Miller, conseiller ma\u00eetre et officier de liaison du Forum des ISC juridictionnelles \u00e0 la Cour des comptes de France<\/em><\/em><\/p>\n\n\n\n

\"\"
L’auteur. Source : Cour des comptes<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

Introduction<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

Dans le monde, coexistent trois mod\u00e8les d\u2019institutions sup\u00e9rieures de contr\u00f4le et plusieurs variantes. Ils ont une tr\u00e8s longue histoire, qui remonte parfois au Moyen-\u00c2ge, mais ils se sont renouvel\u00e9s et d\u00e9velopp\u00e9s, tous les trois, entre le 18e<\/sup> si\u00e8cle et le d\u00e9but du si\u00e8cle suivant, quand se sont mis en place les \u00c9tats modernes.<\/p>\n\n\n\n

    \n
  1. Le mod\u00e8le de Westminster, ou mod\u00e8le parlementaire :<\/strong> Sur le mod\u00e8le d\u00e9velopp\u00e9 \u00e0 l\u2019ombre du Parlement de Westminster, une agence ind\u00e9pendante, mais rattach\u00e9e au Parlement, audite les comptes des administrations, \u00e9value les politiques publiques, pour le compte du pouvoir l\u00e9gislatif. N\u00e9 au Royaume-Uni, ce mod\u00e8le est largement pr\u00e9sent dans tous les pays de culture britannique ou anglo-saxonne, \u00e0 commencer par les \u00c9tats-Unis, ainsi qu\u2019en Scandinavie.<\/li>\n\n\n\n
  2. Le mod\u00e8le du conseil ou mod\u00e8le coll\u00e9gial : <\/strong>En Allemagne, d\u2019o\u00f9 il s\u2019est r\u00e9pandu en Europe centrale et orientale, s\u2019est d\u00e9velopp\u00e9 un mod\u00e8le de cours des comptes fonctionnant sur la base d\u2019une organisation coll\u00e9giale, mais cependant d\u00e9pourvues d\u2019attributions juridictionnelles.<\/li>\n\n\n\n
  3. Le mod\u00e8le juridictionnel ou napol\u00e9onien <\/strong>: Enfin, une cinquantaine d\u2019\u00c9tats disposent d\u2019une ISC, qui agit \u00e0 la fois comme auditeur et comme juge, la fonction juridictionnelle ayant fa\u00e7onn\u00e9 son mode de d\u00e9cision, coll\u00e9gial, son statut, \u00e0 \u00e9quidistance du Parlement et du Gouvernement, sa culture de la preuve et du contradictoire, \u00e0 la base du respect des droits de la d\u00e9fense. Si la France en a jadis fourni la matrice, ce mod\u00e8le s\u2019est r\u00e9pandu sur l\u2019ensemble du pourtour m\u00e9diterran\u00e9en, jusqu\u2019au Proche-Orient, ainsi que dans l\u2019ensemble des nations o\u00f9 l\u2019on parle fran\u00e7ais ou portugais, Br\u00e9sil inclus, ainsi que dans bon nombre de pays hispanophones. <\/li>\n<\/ol>\n\n\n\n

    Focus sur le mod\u00e8le juridictionnel<\/strong><\/h2>\n\n\n\n

    C\u2019est un mod\u00e8le attractif : plusieurs pays acquis au \u00ab mod\u00e8le de Westminster \u00bb ont ainsi r\u00e9cemment dot\u00e9 leur ISC d\u2019une comp\u00e9tence nouvelle et d\u2019une organisation adapt\u00e9e permettant de sanctionner les mauvais usages de l\u2019argent public. C\u2019est le cas en R\u00e9publique sud-africaine, en Tha\u00eflande ou encore en Lettonie et la liste n\u2019est pas close\u2026 En Am\u00e9rique latine hispanophone, plusieurs \u00ab bureaux d\u2019audit \u00bb ou contralorias<\/em> associent une juridiction (h\u00e9rit\u00e9e du Tribunal de cuentas<\/em> espagnol) \u00e0 une organisation calqu\u00e9e sur le mod\u00e8le anglo-saxon.<\/p>\n\n\n\n

    Mais de quoi exactement ces institutions sont-elles le juge ?<\/p>\n\n\n\n

    Dans le d\u00e9tail, leurs attributions varient d\u2019un pays \u00e0 l\u2019autre, mais toutes partagent une origine commune et, surtout, la m\u00eame finalit\u00e9 : obliger tous les gestionnaires publics \u00e0 r\u00e9pondre des cons\u00e9quences de leur gestion. <\/p>\n\n\n\n

    On peut affirmer sans se tromper que le contr\u00f4le juridictionnel des comptes publics est apparu avec la double naissance de l\u2019\u00c9tat et du Tr\u00e9sor.<\/p>\n\n\n\n

    \u00c0 l\u2019origine, c\u2019est-\u00e0-dire il y a plusieurs si\u00e8cles, il s\u2019agissait principalement de s\u2019assurer que les agents publics, qui avaient la responsabilit\u00e9 d\u2019encaisser les recettes et d\u2019ex\u00e9cuter les d\u00e9penses, pouvaient justifier toutes les op\u00e9rations retrac\u00e9es dans leur comptabilit\u00e9. Parce que de telles v\u00e9rifications exigeaient un savoir-faire particulier, une institution s\u2019est tr\u00e8s t\u00f4t sp\u00e9cialis\u00e9e dans les techniques de contr\u00f4le. Et parce qu\u2019un compte ressemble beaucoup \u00e0 \u00ab un proc\u00e8s entre celui qui le rend et celui \u00e0 qui il est rendu<\/em> \u00bb, selon la formule de Jean-Jacques R\u00e9gis de Cambac\u00e9res exposant \u00e0 Napol\u00e9on 1er, en 1807, les avantages d\u2019une cour des comptes juridictionnelle, la reddition des comptes a tr\u00e8s t\u00f4t rev\u00eatu une forme juridictionnelle.<\/p>\n\n\n\n

    Cette organisation a fait \u00e9cole, au fur et \u00e0 mesure que s\u2019exportait dans le monde ce mod\u00e8le initial d\u2019administration et de gouvernance. Compagnon d\u2019une stricte s\u00e9paration entre les fonctions d\u2019ordonnateur ou de gestionnaire et celles de comptable ou de caissier astreint \u00e0 la reddition annuelle de ses comptes devant un juge des comptes, elle est encore largement r\u00e9pandue. Mais elle a beaucoup \u00e9volu\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

    Ainsi, le centre de gravit\u00e9 de l\u2019activit\u00e9 juridictionnelle des cours des comptes s\u2019est partout d\u00e9plac\u00e9 (\u00e0 des vitesses variables selon les l\u00e9gislations nationales et le degr\u00e9 de maturit\u00e9 atteint par les syst\u00e8mes comptables publics nationaux), vers la mise en jeu de la responsabilit\u00e9 des gestionnaires. Ceux-ci sont d\u00e9sormais regard\u00e9s comme les acteurs principaux de la gestion publique, alors que celle des comptables publics est, de facto<\/em> sinon de jure<\/em>, per\u00e7ue comme subsidiaire. Dans de nombreux pays, les deux r\u00e9gimes de responsabilit\u00e9 (gestionnaires d\u2019un c\u00f4t\u00e9 et comptables publics, de l\u2019autre) cohabitent. Quelques pays ont unifi\u00e9 les deux dispositifs en un syst\u00e8me unique de responsabilit\u00e9 (le Portugal a \u00e9t\u00e9 l\u2019un des premiers, en 1971). Les pays qui ont instaur\u00e9 r\u00e9cemment un r\u00e9gime juridictionnel de responsabilit\u00e9 (R\u00e9publique sud-africaine ou Lettonie, par exemple) ont, quant \u00e0 eux, con\u00e7u imm\u00e9diatement un dispositif ciblant les gestionnaires publics.<\/p>\n\n\n\n

    La volum\u00e9trie des d\u00e9cisions juridictionnelles est d\u00e9pendante de plusieurs facteurs : la taille du pays et le nombre de personnes potentiellement concern\u00e9es, la maturit\u00e9 du dispositif, la d\u00e9finition des infractions, la politique suivie par les autorit\u00e9s de poursuite\u2026 Elle se chiffre le plus souvent en quelques \u00ab dizaines \u00bb d\u2019arr\u00eats, mais quelques ISC comme la Corte dei conti<\/em> en Italie rendent plusieurs centaines d\u2019arr\u00eats, voire quelques milliers pour le Tribunal de contas<\/em> du Br\u00e9sil. En tout \u00e9tat de cause, il ne s\u2019agit pas d\u2019une activit\u00e9 marginale. <\/p>\n\n\n\n

    Toutefois, l\u2019organisation de la juridiction et les r\u00e8gles de proc\u00e9dure diff\u00e8rent largement d\u2019un pays \u00e0 l\u2019autre. En voici quelques illustrations.<\/p>\n\n\n\n

      \n
    • Ici, la finalit\u00e9 sera r\u00e9paratrice et le gestionnaire sera condamn\u00e9, non pour son comportement fautif mais en raison du pr\u00e9judice qu\u2019il a caus\u00e9 et qu\u2019il devra indemniser. Et l\u00e0, l\u2019ISC fonctionnera sur le mod\u00e8le d\u2019une juridiction r\u00e9pressive, qui sanctionne les auteurs d\u2019une faute par une amende, voire par une sanction professionnelle (c\u2019est le choix que vient de faire le l\u00e9gislateur fran\u00e7ais pour la Cour des comptes, en r\u00e9formant en profondeur un dispositif s\u00e9culaire). Enfin, plusieurs syst\u00e8mes sont mixtes ordonnant, selon les cas, l\u2019amende ou la r\u00e9paration du dommage subi. En g\u00e9n\u00e9ral, le pr\u00e9judice qui justifie la condamnation doit \u00eatre financier, mais quelques ISC peuvent \u00e9galement sanctionner un pr\u00e9judice moral ou un pr\u00e9judice d\u2019image.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n
        \n
      • Les r\u00e8gles de proc\u00e9dure diff\u00e8rent aussi selon que l\u2019ISC agit en tant que juge de la r\u00e9paration, ou en tant que juge r\u00e9pressif qui prononce des p\u00e9nalit\u00e9s. Dans ce second cas, les exigences d\u2019un \u00ab proc\u00e8s \u00e9quitable<\/em> \u00bb sont beaucoup plus fortes. <\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n
          \n
        • Dans les ISC \u00e0 finalit\u00e9 \u00ab r\u00e9pressive \u00bb, la liste des infractions varie selon la loi de chaque \u00c9tat. La diff\u00e9rence est grande entre les l\u00e9gislations. Au Maroc, la Cour des comptes peut r\u00e9primer n\u2019importe quelle infraction \u00e0 une r\u00e8gle de gestion. Au S\u00e9n\u00e9gal, la loi a mis le \u00ab gaspillage \u00bb au nombre des infractions punies. En revanche, en France, la condamnation implique de prouver que la faute est d\u2019une certaine gravit\u00e9 et accompagn\u00e9e d\u2019un pr\u00e9judice financier significatif, ou encore que son auteur en a retir\u00e9 un int\u00e9r\u00eat personnel. <\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n
            \n
          • Par ailleurs, d\u2019un pays \u00e0 l\u2019autre, la liste des justiciables ne sera pas la m\u00eame. La principale diff\u00e9rence concerne le personnel politique, principalement les membres du gouvernement (voire les chefs d\u2019\u00c9tat) qui, dans la plupart des pays, \u00e9chappent \u00e0 la justiciabilit\u00e9 de l\u2019ISC, mais avec quelques exceptions notoires. Les \u00e9lus locaux (maires par exemple) b\u00e9n\u00e9ficient souvent d\u2019un r\u00e9gime partiellement d\u00e9rogatoire.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n
              \n
            • Enfin, le r\u00f4le du minist\u00e8re public, lorsqu\u2019il en a \u00e9t\u00e9 institu\u00e9 un, varie consid\u00e9rablement d\u2019un syst\u00e8me \u00e0 l\u2019autre. Il lui revient en g\u00e9n\u00e9ral \u00ab d\u2019engager l\u2019action publique \u00bb, ce qui ne signifie pas que d\u2019autres autorit\u00e9s, administratives, politiques ou judiciaires ne puissent pas \u00e9galement saisir la juridiction de l\u2019ISC. C\u2019est en Italie que son r\u00f4le semble le plus abouti, puisque le Procureur g\u00e9n\u00e9ral y est en charge, non seulement des poursuites, mais de l\u2019enqu\u00eate et de l\u2019instruction de l\u2019affaire (il dispose pour cela d\u2019un personnel sp\u00e9cialis\u00e9 abondant) et qu\u2019il peut ordonner des mesures financi\u00e8res conservatoires. L\u2019organisation du minist\u00e8re public varie d\u2019un pays \u00e0 l\u2019autre, en fonction de la l\u00e9gislation nationale : en g\u00e9n\u00e9ral, aupr\u00e8s d\u2019une cour des comptes, il existe un procureur g\u00e9n\u00e9ral sp\u00e9cifique ; mais dans quelques pays (par exemple en Espagne), il existe un service national des poursuites (un unique procureur g\u00e9n\u00e9ral pour toutes les juridictions du pays) dont un d\u00e9partement est consacr\u00e9 \u00e0 l\u2019ISC juridictionnelle.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

              Diversit\u00e9 de la forme et des proc\u00e9dures, singularit\u00e9 des lois nationales qui d\u00e9terminent les comp\u00e9tences et l\u2019organisation caract\u00e9risent les ISC disposant d\u2019un mandat juridictionnel. Mais leur finalit\u00e9 commune demeure : garantir aux citoyens l\u2019effectivit\u00e9 du principe de redevabilit\u00e9 en permettant \u00e0 l\u2019ISC d\u2019agir comme auditeur, mais aussi comme juge.<\/p>\n\n\n\n

              L’exercice efficace, conform\u00e9ment aux normes professionnelles, des pouvoirs juridictionnels d’une ISC am\u00e9liore la gouvernance des \u00c9tats, renforce la confiance des citoyens dans la gestion des fonds publics et, par cons\u00e9quent, la cr\u00e9dibilit\u00e9 et la l\u00e9gitimit\u00e9 des dirigeants.<\/p>\n\n\n\n

              \"\"<\/figure>\n\n\n\n

              Carte des pays disposant d’ISC \u00e0 comp\u00e9tences juridictionnelles et membres du Forum des ISC juridictionnelles.<\/p>\n\n\n\n

              L\u00e9gende :<\/p>\n\n\n\n

              Rouge : Membres du Forum des ISC juridictionnelles<\/p>\n\n\n\n

              Rouge clair : Observateurs du Forum des ISC juridictionnelles<\/p>\n\n\n\n

              Source : Cour des comptes<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

              Dans le monde, coexistent trois mod\u00e8les d\u2019institutions sup\u00e9rieures de contr\u00f4le et plusieurs variantes. 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