La responsabilité est en danger si les organismes de surveillance nationaux sont compromis
Cet article a été précédemment publié dans Public Finance Focus, que vous pouvez consulter ici.
Alors que des atteintes surprenantes à l’indépendance des autorités nationales de contrôle des finances publiques témoignent d’un inquiétant déclin mondial des systèmes démocratiques, l’INTOSAI et l’OCDE appellent à mettre davantage la main à la pâte.
Lara Taylor-Pearce, auditeur général de la Sierra Leone, peut se prévaloir d’une formidable liste de qualifications en comptabilité et en gestion d’entreprise, d’une carrière brillante et sans faille de plus de trente ans dans les secteurs privé et public, et en particulier dans la gestion des finances publiques en Sierra Leone, ainsi que de plusieurs récompenses nationales, dont le prix national de l’intégrité et la reconnaissance comme l’une des 50 femmes les plus influentes du pays.
Au niveau mondial, elle a été une ardente défenseuse des bureaux des vérificateurs généraux du monde entier (collectivement connus sous le nom d’institutions supérieures de contrôle ou ISC). Au sein de l’INTOSAI, l’organisation associée aux Nations unies qui soutient les ISC du monde entier, Mme Taylor-Pearce a été vice-présidente du comité directeur de l’initiative de développement de l’INTOSAI (IDI) et présidente de l’AFROSAI-E. Elle a également été membre du conseil d’administration de l’IDI.
Ajoutez à cela sa position au sein de plusieurs comités et groupes de réflexion panafricains et mondiaux sur la lutte contre la corruption, la gestion des finances publiques, la transparence et la responsabilité, et il devient presque impossible de comprendre la suspension du jour au lendemain de Taylor-Pearce et de son adjoint Tamba Momoh, ou le récent procès intenté contre eux par le gouvernement pour conduite non professionnelle et pour lequel l’auditeur général suspendu attend le verdict.
Il est moins difficile de comprendre que son licenciement brutal est intervenu peu avant la publication du rapport d’audit incriminant de l’ISC sur des soupçons de corruption au sein du Cabinet du Président.
“La nature urgente et sans précédent de ces dépenses au sein de nos secteurs publics permet de négliger les processus, les procédures et les lois. Dans certains cas, cela s’est traduit par des malversations financières, des erreurs d’approvisionnement et des problèmes de ressources humaines, pour n’en citer que quelques-uns, comme l’indiquent les rapports d’audit de divers pays sur l’utilisation des fonds pendant la campagne Covid 19”, a déclaré Lara Taylor-Pearce lors d’une précédente interview.
“Une situation similaire a été vécue lors de la crise Ebola, que certains pays d’Afrique de l’Ouest ont connue en 2014 [and] 2015. La triste réalité est que des individus peuvent utiliser de telles situations pour passer outre les lois nationales sur la gestion des finances publiques, ce qui désavantage les citoyens”.
Le directeur général de l’IDI, Einar Gørrissen, qui a été appelé à témoigner à l’audience du tribunal et à faire des commentaires sur la BBC et CNBC pendant la procédure de suspension, estime que cette affaire représente une vague croissante d’atteintes à l’indépendance des ISC dans de nombreux pays et régions, qui ont une forte incidence sur la capacité des auditeurs du secteur public à remplir leur rôle.
“Les ISC du monde entier existent littéralement pour demander des comptes à leurs gouvernements. Leur capacité à enquêter, à contrôler, à rendre compte et à partager des informations au niveau des citoyens sur les dépenses publiques et les prestations de services du secteur public doit être illimitée. Le cas de la Sierra Leone est peut-être un exemple extrême de limitation punitive de la capacité d’un auditeur général à exercer pleinement et efficacement sa fonction, mais malheureusement de telles infractions sont loin d’être uniques dans l’expérience des ISC”.
L’INTOSAI, l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, dont l’IDI fait partie, fait depuis longtemps campagne pour le droit des ISC à rester indépendantes du gouvernement qu’elles contrôlent, son mandat étant résumé dans les Déclarations de Mexico et de Lima et dans un portefeuille de soutien aux ISC et à leurs parties prenantes afin de comprendre et d’atténuer les défis liés à l’indépendance. En plus d’être président de l’INTOSAI et de siéger aux conseils d’administration de l’IDI et de l’OLACEFS, l’organe régional de l’INTOSAI, Bruno Dantas est président de la Cour des comptes du Brésil. Pour M. Dantas, le recul de la capacité des ISC à maintenir la transparence dans leurs rapports et à demander des comptes aux gouvernements est préoccupant.
“La déclaration de Mexico définit huit piliers de l’indépendance des ISC, allant de l’autonomie opérationnelle, comme la capacité des ISC à nommer leur propre personnel et à organiser leur budget, au droit fondamental d’accéder à l’information pour les audits et de partager les résultats avec leurs parlements et le public”, explique-t-il.
“Le mandat de l’ISC devrait être inscrit dans la constitution et le directeur de l’ISC doit être protégé contre toute révocation arbitraire. Pourtant, nous voyons de nombreux exemples d’érosion de ces principes dans les huit piliers. En tant que porte-parole mondial des ISC, l’INTOSAI a besoin d’un plus grand soutien pour reconnaître l’ampleur des menaces qui pèsent sur la démocratie, la stabilité et l’intégrité financière et que chacune de ces infractions représente”.
Pour amplifier cette voix mondiale, la Coopération des donateurs de l’INTOSAI (IDC) a nommé la leader mondiale Helen Clark comme ambassadrice de bonne volonté pour l’indépendance des ISC en 2022. Ancienne Première ministre de Nouvelle-Zélande et administratrice du Programme des Nations unies pour le développement, Mme Clark possède une vaste expérience de première main, tant au niveau national que mondial, du rôle vital joué par les ISC.
“Tout au long de ma longue carrière politique, depuis mon passage dans l’opposition jusqu’à mes trois mandats en tant que premier ministre de Nouvelle-Zélande, j’ai constaté à maintes reprises à quel point il est extrêmement important pour la bonne gestion du gouvernement que des contrôles, des équilibres et des sources sans équivoque d’informations impartiales soient mis à disposition par l’ISC”. Elle ajoute : “L’impartialité est évidemment essentielle. J’ai eu la chance d’être dans un pays où le Bureau de l’auditeur général est indépendant du gouvernement qu’il contrôle. Malheureusement, toutes les ISC ne sont pas égales à cet égard.
Le retour d’information des ISC du monde entier indique également que l’indépendance sous un gouvernement ou un régime ne la garantit pas à long terme. Gareth Davies, contrôleur et auditeur général du Royaume-Uni et membre du conseil d’administration de l’IDI, est préoccupé par le fait que le Global SAI Stocktaking Report 2023 publié par l’IDI montre que les ISC font état d’une détérioration de leur indépendance.
“L’ingérence dans la capacité des ISC à accomplir leur travail, qui peut aller du refus de fournir des informations ou de publier des rapports à la révocation du chef de l’ISC, a augmenté depuis la dernière enquête en 2020, qui a montré à son tour une baisse générale par rapport à l’enquête précédente en 2017”, commente-t-il. “Les ISC doivent rester vigilantes et se soutenir mutuellement dans la mesure du possible afin de maintenir et d’améliorer la transparence et la responsabilité.
Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques peuvent certainement bénéficier d’un tel soutien. Au niveau mondial, des organisations telles que l’INTOSAI, l’IDI, l’IDC, le FMI, l’IBP, Transparency International et d’autres encore travaillent sans relâche pour souligner la nécessité de s’unir afin d’obtenir une plus grande clarté sur la collecte et la dépense des fonds publics. En 2022, le groupe de travail anti-corruption du G20 a négocié des principes de haut niveau qui prônent l’indépendance des ISC et qui, une fois adoptés, serviront de point de référence pour ancrer les efforts de lutte contre la corruption.
Au niveau national, les ISC peuvent également accéder à des ressources et à un soutien pratique. Grâce à son équipe dédiée à l’indépendance des ISC, l’IDI a développé le processus SIRAM – le mécanisme de plaidoyer rapide pour l’indépendance des ISC. Toute personne, qu’il s’agisse d’un membre du personnel de l’ISC ou d’un membre du public, peut signaler une menace pour l’indépendance de l’ISC. Cette menace fait l’objet d’une enquête et d’une évaluation afin de déterminer s’il y a infraction, dans le cadre d’une procédure transparente et juridiquement fondée, menée en collaboration – si possible – avec le directeur de l’ISC. Si nécessaire, une réparation est alors recommandée.
“Non seulement nous avons constaté une augmentation du nombre de cas SIRAM signalés”, déclare Einar Gørrissen de l’IDI, “mais nous avons également constaté que l’éventail des menaces varie du plus subtil au plus manifeste. Par exemple, de futures modifications de la législation qui auraient un impact sur l’indépendance de l’ISC peuvent facilement passer inaperçues, même si elles représentent une infraction importante. D’autres limitations plus évidentes incluent le refus de laisser une ISC publier son rapport de contrôle ou le remplacement arbitraire d’un dirigeant de l’ISC. Il est très utile de les mettre en évidence et de les traiter toutes”.
Parmi les cas récents, on peut citer les SIRAM de Pologne et du Ghana, deux ISC différentes en termes de taille et d’échelle. En Pologne, l’ISC a subi d’importantes limitations à son indépendance, notamment des retards dans la nomination de son équipe de direction par le Parlement et des restrictions dans la réalisation d’audits spécifiques. La situation est devenue si critique qu’à un moment donné, en 2023, seuls quatre membres d’une équipe de direction de 19 personnes étaient en poste. Heureusement, grâce à des efforts combinés de plaidoyer, la situation s’est améliorée et l’ISC dispose désormais d’une équipe de gestion pleinement fonctionnelle.
Au Ghana, l’auditeur général a été mis en congé pour 133 jours par le président de la République. Cette décision fait suite à une série de procédures judiciaires engagées à l’encontre de hauts fonctionnaires, sur la base des résultats des contrôles effectués par l’ISC. Cette décision d’envoyer l’auditeur général en congé forcé a créé une énorme controverse et a été jugée opportuniste et discutable par divers acteurs locaux et internationaux. Enfin, en mai 2023, la Cour suprême du Ghana a déclaré à l’unanimité que la décision du président était inconstitutionnelle, ajoutant qu’elle violait l’indépendance fonctionnelle et institutionnelle de l’auditeur général.
Pourtant, alors que le soutien est disponible, le besoin impérieux de garantir l’indépendance des ISC par rapport à leur gouvernement s’accroît aussi rapidement que diminue la stabilité et la fiabilité de la gouvernance en général. Pour que les ISC soient au service des citoyens, elles doivent être en mesure de contester et de remettre en question les comptes publics et de publier les résultats de leurs contrôles en temps utile. Souvent, ce droit fondamental fait cruellement défaut, du moins en partie. À cette fin, à la suite d’un événement récent organisé conjointement par l’OCDE et l’IDI et destiné à mieux faire comprendre les problèmes d’indépendance aux dirigeants des ISC, la demande adressée au monde du développement et de la gouvernance est apparue clairement.
“L’indépendance des ISC est essentielle à une gouvernance forte et transparente dans tous les domaines. Il ne s’agit pas seulement d’une question de comptabilité et d’audit”, déclare Bruno Dantas, président de l’INTOSAI. “Nous avons besoin que davantage de parties s’unissent autour de la table pour créer une approche ‘toutes les mains sur le pont’ de l’indépendance des ISC, et nous accueillons favorablement les partenariats avec tous les organismes clés concernés par le bien-être et la gouvernance globale de notre monde”.
Alors que l’affaire Lara Taylor-Pearce suit son cours, toutes les parties concernées espèrent qu’il ne faudra pas un autre auditeur général révoqué de force pour que le monde s’éveille et prenne conscience de la situation.
