Comprendre les facteurs contextuels qui influent sur l’indépendance des ISC : le projet mondial IDI-OCDE

Auteur : Einar Gørrissen, Directeur général de l’IDI 

En octobre 2022, l’Initiative de développement de l’INTOSAI (IDI) et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont entamé une collaboration afin d’étudier les défis auxquels sont confrontées les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) pour préserver leur indépendance. Plutôt que de se concentrer uniquement sur les cadres juridiques, l’objectif était d’examiner l’indépendance des ISC dans une perspective plus large et plus pratique, en tenant compte des pressions informelles, de la dynamique institutionnelle et des réalités politiques qui influent sur la manière dont l’indépendance est exercée dans la pratique.

À la suite de cette entente commune, nous avons lancé le Projet mondial sur l’indépendance des ISC. Cette initiative a réuni des partenaires clés, notamment la Commission des affaires politiques, financières et administratives de l’INTOSAI (PFAC), le Secrétariat général de l’INTOSAI, le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) de la Confédération suisse, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI). La grande diversité des partenaires reflète la reconnaissance du fait que l’indépendance des ISC est un thème transversal qui soutient des programmes plus larges tels que la bonne gouvernance, la lutte contre la corruption, la transparence fiscale et la responsabilité publique. Il est essentiel de garantir que les ISC puissent fonctionner de manière indépendante afin d’instaurer la confiance dans les institutions publiques et de renforcer les systèmes démocratiques.

L’objectif principal du projet mondial est de renforcer la mise en œuvre des principes de la Déclaration de Mexico en générant des connaissances et des idées sur la manière dont ces principes peuvent être appliqués dans la pratique.

Pourquoi inclure des facteurs informels au cœur du Projet mondial sur l’indépendance des ISC ?

En se fondant sur l’expérience de l’IDI et de l’OCDE dans différents pays, nous savons que les règles juridiques ne suffisent pas à elles seules à expliquer les défis auxquels sont confrontées les ISC. De nombreux facteurs informels et politiques influent également sur le degré d’indépendance réel des ISC.

L’IDI et l’OCDE estiment que même lorsqu’un pays dispose de lois solides qui protègent les ISC, conformément aux principes de la Déclaration de Mexico, celles-ci ne suffisent pas toujours à protéger les ISC contre les menaces et les risques pesant sur leur indépendance, car d’autres éléments pratiques ou de facto influencent également le contexte dans lequel elles évoluent. Dans la pratique, le niveau d’indépendance des ISC est généralement déterminé par le cadre juridique et par la manière dont le pouvoir discrétionnaire des dispositions légales est utilisé, ainsi que par la manière dont les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, les Organisations de la société civile (OSC) et les médias interagissent avec l’ISC. 

Au cours des discussions initiales, il a été convenu que dans les pays où les freins et contrepoids démocratiques s’affaiblissent, les ISC sont souvent soumises à une pression croissante. Dans de tels contextes, nous avons vu des dirigeants d’ISC être démis de leurs fonctions sans justification légale, des budgets considérablement réduits, les réseaux sociaux utilisés pour politiser le travail des ISC et les rapports d’audit ignorés par des institutions clés. En conséquence, la capacité des ISC à demander des comptes au gouvernement est considérablement affaiblie. Au fil du temps, cela conduit à un rétrécissement de leur mandat et à une réduction de leur impact.

L’IDI et l’OCDE estiment que la compréhension de ces facteurs non juridiques devrait compléter l’analyse des lois. Pour vraiment comprendre l’indépendance des ISC, il est important d’examiner comment elles sont perçues, ce que l’on attend d’elles, la pression politique à laquelle elles sont soumises et si elles sont autorisées à faire leur travail sans ingérence dans la pratique.

Quels types d’informations le Projet mondial nous aidera-t-il à comprendre ?

Le Projet mondial mettra en lumière les différentes formes d’ingérence auxquelles les ISC sont confrontées, les protections dont bénéficient leurs dirigeants et les facteurs contextuels qui déterminent leur indépendance et leur efficacité. Il permettra également de clarifier comment la réputation et d’autres outils non juridiques peuvent servir de garanties, et comment les menaces se manifestent différemment selon les contextes nationaux et politiques. Voici quelques exemples :

Que signifie la protection d’un président d’ISC, compte tenu du contexte national ?

L’objectif ultime de la Déclaration de Mexico concernant l’indépendance du président de l’ISC est de garantir qu’il puisse exercer ses fonctions d’un point de vue juridique et technique, sans ingérence politique ni représailles. Cependant, la signification concrète du terme « protection » dans la pratique dépend fortement du contexte national.

Cette protection doit tenir compte de la manière dont la nature des interactions du président de l’ISC peut évoluer au cours de son mandat : ce qui s’applique au début du mandat peut être très différent à la fin. En outre, l’efficacité des mesures de protection varie souvent tout au long du cycle électoral, certaines périodes présentant des risques plus importants.

Il est également essentiel de tenir compte des attentes des acteurs politiques qui nomment le président de l’ISC. Ces attentes peuvent influencer l’indépendance perçue et réelle de l’ISC, et donc déterminer les formes de protection les plus pertinentes et les plus nécessaires.

Quelle est l’importance de la réputation de l’ISC ?

La réputation est une forme essentielle de protection non juridique. Une ISC bien considérée, jouissant d’une image publique solide et d’une réputation de professionnalisme constante, est mieux armée pour résister aux pressions informelles et aux attaques politiques. Le rôle du président de l’ISC est essentiel dans la construction de cette réputation.

Lorsque les principales parties prenantes, notamment les médias, la société civile, les partenaires internationaux et le public, ont confiance dans l’intégrité de l’ISC et le professionnalisme de son travail, il devient politiquement plus coûteux pour les gouvernements ou d’autres acteurs d’intervenir. Ce type d’« influence douce » sert de tampon contre toute influence indue et renforce la position de l’ISC lorsqu’elle défend son indépendance.

Si la réputation ne peut remplacer les protections juridiques, elle peut toutefois les renforcer considérablement. Le Projet mondial contribuera à une meilleure compréhension du rôle, de la signification et de la pertinence contextuelle de la réputation dans la sauvegarde de l’indépendance des ISC.

Quels sont les types d’ingérences indirectes de la part des gouvernements et des entités auditées ?

Les ISC sont souvent soumises à des formes indirectes d’ingérence. Il s’agit notamment de tentatives visant à discréditer les conclusions de l’audit, d’attaques publiques visant à saper la crédibilité de l’institution et de communications informelles (non officielles) (y compris des conversations) destinées à faire pression sur le personnel d’audit.

Le Projet mondial aidera à identifier et à systématiser les schémas, les conditions et les circonstances dans lesquels ces ingérences se produisent. Il explorera également les stratégies et mesures potentielles visant à atténuer leur impact négatif sur les performances et l’indépendance des ISC.

Que signifie être financièrement indépendant dans un contexte de contraintes budgétaires ?

Le Rapport d’inventaire mondial préparé par l’IDI reflète de manière générale les défis liés à la disponibilité des ressources financières (budget) et humaines (effectifs). 

Le Projet mondial nous aidera à mieux comprendre :

• Comment les pouvoirs exécutif et législatif se partagent le pouvoir dans l’établissement du budget national, y compris le budget de l’ISC.
• Les obstacles pratiques qui empêchent les ISC de mettre en place un processus de recrutement adapté ?
• Comment les budgets sont déterminés pour d’autres organismes publics indépendants tels que la Banque centrale, le Médiateur ou le pouvoir judiciaire, et ce que les ISC peuvent en tirer comme enseignements.
• Les arguments avancés par les gouvernements pour augmenter ou réduire le budget de l’ISC, et si ces raisons étaient techniques ou politiques.
• Comment les réalités politiques et les décisions prises en coulisses peuvent influencer le financement des ISC.

En outre, le Projet mondial générera des informations qualitatives et quantitatives afin d’approfondir les connaissances et l’analyse sur l’indépendance des ISC, y compris de nouvelles approches pour l’évaluer et la mesurer.

Enfin, le projet fournira également une base solide pour impliquer d’autres acteurs au sein de l’écosystème de la responsabilité et pour établir un programme à long terme visant à plaider en faveur de l’indépendance des ISC.