Audits financiers et mécanismes de bonne gouvernance des fonds publics : leviers dans l’écosystème de la responsabilité pour un impact accru

Auteur : Khalid Hamid, Directeur international au CIPFA

Comme beaucoup de gens, lorsque je suis en déplacement, je prends souvent un taxi depuis l’aéroport jusqu’au centre-ville où je me rends, ou bien je travaille. D’après mon expérience, les trajets en taxi sont une occasion fantastique de découvrir la culture locale, de savoir quels sites touristiques valent le détour ou d’obtenir des recommandations sur les endroits où manger. De plus, ces trajets sont une occasion unique d’obtenir des informations plus nuancées (et personnelles) : comment les gens perçoivent leur gouvernement. Dans de nombreux cas, les chauffeurs parlent ouvertement de corruption, d’inefficacité et de gaspillage, et donnent leur opinion personnelle sur certains politiciens. C’est un excellent moyen, bien qu’anecdotique, de se faire une idée de ce que pensent ou ressentent les habitants. 

Vous vous demandez peut-être… quel est le rapport avec la question de l’audit financier et de la bonne gouvernance ? Bonne question. La relation indirecte entre les services publics et les audits techniques est souvent opaque. D’après mon expérience, j’ai constaté que de nombreux acteurs supposent qu’il existe une corrélation positive entre la qualité des audits et la bonne gestion des finances publiques. Ce n’est pas toujours le cas. Je vais tenter de décomposer les différents aspects de l’audit financier et d’expliquer pourquoi un soutien supplémentaire en matière de conformité et de performance est nécessaire pour boucler la boucle et garantir une bonne gouvernance, et enfin, comment cela pourrait influencer l’opinion des populations locales, comme celle du chauffeur de taxi. 

Revenons aux notions fondamentales

L’audit financier nécessite la mise en œuvre de plusieurs éléments. Le premier est un cadre comptable sur lequel s’appuie l’audit.  Le cadre comptable est une question très technique qui est souvent confondue avec les normes d’audit. Dans le monde de l’INTOSAI, il existe toute une gamme de cadres comptables. Au niveau du cadre de base, il existe des comptes de trésorerie simples qui présentent les résultats de l’exécution du budget, ainsi que les salaires et les paiements effectués au cours de l’année. Dans ce cas, cela montre simplement les recettes fiscales et la manière dont elles ont été utilisées pour financer les services publics. 

À l’autre extrémité du spectre, on trouve des cadres comptables sophistiqués conçus pour les opérations des entreprises multinationales. Il s’agit des normes internationales d’information financière (IFRS), contrôlées par une fondation privée du même nom. Un cadre spécifique, similaire aux IFRS, destiné au secteur public est connu sous le nom de Normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS). Les IPSAS sont largement soutenues par la communauté internationale comme la norme de référence en matière de comptabilité du secteur public. 

Audit du secteur public et audit du secteur privé

La prochaine étape consiste à harmoniser les règles d’audit. L’audit financier du secteur public s’appuie sur les normes du secteur privé publiées par l’International Accounting and Assurance Standards Board (IAASB). Cela diffère de la discipline comptable, pour laquelle le cadre IPSAS a été élaboré. En termes simples, auditer n’est pas considéré comme différent pour le secteur public. Cela signifie que les normes INTOSAI pour les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI) en matière d’audit financier sont simplement les normes du secteur privé accompagnées d’un commentaire sur le point de vue du secteur public. Les implications du traitement identique de l’audit du secteur public et du secteur privé sont profondes.

Professionnalisation

Actuellement, l’audit financier ne peut que renforcer la crédibilité de la fonction comptable. Il ne s’agit pas d’une pratique ou d’une fonction autonome, mais d’un avis sur les états financiers préparés par les comptables et l’entité auditée. Cela signifie qu’il faut s’appuyer sur le professionnalisme et les capacités des personnes chargées de la préparation des comptes et du personnel financier impliqué dans l’enregistrement et l’approbation des transactions, des événements et des activités. 

Dans les cadres comptables et d’audit, il est implicite que ces fonctions sont exercées par des représentants d’organisations alignées sur la Fédération internationale des experts-comptables (IFAC) – il s’agit généralement de comptables agréés ou d’experts-comptables. Pour devenir membres, les candidats doivent passer des examens rigoureux qui couvrent les normes IFRS et IAASB. Il convient de noter que ces examens ne couvrent généralement pas les normes IPSAS. Par conséquent, le secteur public est généralement moins qualifié pour auditer et pour effectuer les fonctions de comptabilité conformément à des normes internationales complexes (c’est-à-dire les IPSAS). 

La Nouvelle-Zélande est souvent citée comme l’exemple à suivre en matière de mise en œuvre des normes IPSAS et, par association, représente un organisme d’audit professionnel. Cependant, d’après mon expérience, la plupart des ISC sont encore en cours de mise en œuvre complète des normes IPSAS. Ce processus peut durer des décennies (et c’est souvent le cas) et bénéficie d’un soutien important de la part d’institutions financières internationales. La raison simple qui explique les retards fréquents dans la mise en œuvre des normes IPSAS est l’inadéquation entre les compétences et les attentes ; les compétences et l’expérience des comptables membres de l’IFAC ne sont souvent pas à la hauteur des salaires et des perspectives de carrière offerts par les gouvernements, y compris dans certains cas par les institutions supérieures de contrôle des finances publiques. Les capacités restent un problème dans la plupart des juridictions. 

Bonne gouvernance et confiance du public

La question qui se pose à ce stade est la suivante : comment la professionnalisation de la comptabilité financière et de l’audit dans le secteur public a-t-elle contribué à l’amélioration du/des mécanisme(s) de bonne gouvernance ? Pour illustrer cela, je vais me concentrer sur la confiance du public. 

Les tendances récentes et les défis liés à la baisse de la confiance dans les gouvernements sont un thème récurrent dans les conversations professionnelles. L’OCDE a récemment publié une enquête auprès de ses pays membres qui montre une baisse de la confiance dans les gouvernements. Si l’on compare ces résultats avec le dernier Indice de perception de la corruption (IPC) de Transparency International, le tableau est déprimant. Outre les acteurs intéressés et le manque de volonté politique, je pense qu’un autre facteur contribue à cette tendance alarmante : l’impact négligeable de l’audit financier sur les politiques, les priorités et les décisions politiques. 

Une limite fondamentale 

À mon avis, toutes les initiatives comptables et d’audit prises au cours des trente dernières années n’ont pas amélioré la situation sur le plan macroéconomique. L’ignorance en matière financière des principaux acteurs, tels que les responsables politiques et les dirigeants de la société civile, peut limiter et limite effectivement la compréhension des informations fournies dans les rapports d’audit financier. 

Il est révélateur que le seul résultat accessible au public en matière d’audit financier dans le secteur privé soit le rapport d’audit, un document hautement technique qui atteste de la fiabilité des états financiers intégrés dans le rapport annuel établi par l’entité auditée. Ce rapport permet aux investisseurs de prendre des décisions quant à leur engagement futur auprès de l’entité auditée par le biais de l’achat ou de la vente d’actions. 

À l’inverse, les rapports d’audit types des entités du secteur public sont souvent liés à des questions de conformité et, dans de nombreuses juridictions, ils sont publiés par l’ISC elle-même. Par exemple, le rapport sur les résultats des audits en Afrique du Sud comprend un rapport à fort impact qui résume les résultats des audits financiers et de conformité réalisés dans un secteur particulier, tel que les collectivités locales. Il s’agit là d’un exemple parfait qui illustre la valeur unique et le paysage de l’audit du secteur public, ainsi que sa différence par rapport au secteur privé.

Examinons plus en détail en quoi l’utilisation de la comptabilité et de l’audit dans le secteur privé diffère de celle dans le secteur public. Dans la sphère publique, nous n’avons pas l’intention de transférer des ressources de la santé à l’éducation si l’éducation obtient de meilleurs résultats (comme le feraient les marchés financiers face aux performances de deux entreprises similaires, par exemple). Par conséquent, la responsabilité de l’utilisation des ressources publiques est le résultat essentiel du processus. L’audit financier ne vous mènera pas plus loin.

Autre exemple : les fonds publics peuvent être dépensés pour un poste figurant dans les états financiers, mais ils peuvent avoir été entièrement gaspillés. Techniquement, l’enregistrement serait toujours « correct », mais nous avons besoin d’autres perspectives – des considérations de performance – pour examiner le gaspillage. Au cours de la pandémie de la COVID-19, de réelles préoccupations ont émergé concernant les marchés publics dans les situations d’urgence, et les ISC ont intensifié leurs efforts en recourant à des audits en temps réel qui ne s’appuyaient pas sur des informations financières historiques pour l’audit financier.

Les limites de l’audit financier sont également exacerbées dans un contexte de corruption. La compilation des états financiers peut certes démontrer que les charges et les produits sont correctement enregistrés. Mais cela ne suffit pas à apaiser les inquiétudes du public dans de nombreux pays, qui estime que la plupart des transactions s’appuient sur le copinage, la corruption ou le népotisme. Là encore, cette réalité pratique réduit le respect dont jouit la fonction d’audit. 

Il n’existe pas de solution miracle

Ces défis concrets nécessitent bien sûr une analyse plus approfondie. Cependant, ce que je veux souligner, c’est que l’audit financier est un service précieux, mais incomplet et dépendant, pour le secteur public. Ce n’est pas une solution miracle. L’audit financier recoupe de manière unique un large éventail de fonctions et d’organisations du secteur public. 

Si nous nous contentons d’auditer uniquement les aspects financiers, nous ne pouvons pas répondre de manière significative, complète et précise aux préoccupations légitimes d’un chauffeur de taxi. Nous pourrions leur expliquer comment l’argent est dépensé et utilisé, mais pas pourquoi ils ont le sentiment que leur gouvernement (ou ses services) ne travaille pas dans leur intérêt. L’audit financier est un levier important dans l’écosystème plus large de la gestion des finances publiques et de la responsabilité, mais pour maximiser son impact, il faut auditer les audits de performance et de conformité.