Développer des approches pertinentes et innovantes pour soutenir l’indépendance des ISC : du Mécanisme de plaidoyer rapide pour l’indépendance des ISC (SIRAM) au Groupe de travail sur l’indépendance des ISC

Par Freddy Yves Ndjemba, Directeur général adjoint, Département Gouvernance des ISC, Initiative de développement de l’INTOSAI

Les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) jouent un rôle essentiel dans la responsabilité, l’intégrité et la transparence du secteur public. Pour remplir leur rôle et instaurer la confiance entre les organes de l’État et la société, les ISC doivent être indépendantes. 

L’indépendance des ISC peut être comprise comme la capacité d’une Institution supérieure de contrôle des finances publiques à fonctionner de manière autonome par rapport au gouvernement, sans influence ni contrôle indu. Elle est considérée comme une condition fondamentale pour que les ISC puissent s’acquitter efficacement de leur mandat. La Déclaration de Mexico de l’INTOSAI sur l’indépendance des ISC identifie huit conditions, connues sous le nom de piliers de l’indépendance, qui constituent la référence permettant d’évaluer l’indépendance d’une ISC. 

Les données de l’Initiative de développement de l’INTOSAI (IDI) et de la Banque mondiale montrent que les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) du monde entier sont confrontées à des menaces croissantes qui pèsent sur leur fonctionnement indépendant et l’exécution de leurs mandats d’audit. 

Par exemple, le dernier Rapport d’inventaire mondial de l’INTOSAI a montré qu’au moins 40 % des ISC ont subi des ingérences importantes dans l’exécution de leur budget, et que seulement 44 % des ISC ont déclaré avoir pleinement bénéficié d’un accès rapide, sans contrainte et libre à l’information pour s’acquitter correctement de leurs responsabilités statutaires, ce qui représente une baisse spectaculaire par rapport aux 70 % qui ont fait rapport en 2017.

De même, selon le dernier indice de la Banque mondiale sur l’indépendance des ISC, la plupart des budgets et des financements des ISC étaient soumis à l’approbation de l’institution budgétaire du gouvernement central et seuls 22 pays sur les 118 évalués répondaient pleinement aux critères d’autonomie en matière de dotation en personnel.

L’INTOSAI, par l’intermédiaire de ses organes, a toujours été très active dans la promotion et le soutien de l’indépendance des ISC. Ces efforts ont abouti à l’adoption par l’INTOSAI de la Déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques en 1977 et de la Déclaration de Mexico sur l’indépendance des ISC en 2007. Plusieurs instruments ont reconnu l’importance de l’indépendance des ISC, notamment trois résolutions des Nations Unies et d’autres déclarations politiques de haut niveau. 

En outre, les efforts visant à soutenir l’indépendance des ISC ont été menés par les ISC elles-mêmes, qui ont joué un rôle de premier plan dans le plaidoyer en faveur d’une plus grande indépendance par le biais de modifications législatives. Au fil du temps, cependant, il est devenu évident que les modifications législatives ne sont qu’un facteur parmi d’autres dans l’indépendance d’une ISC. Les paysages politiques et institutionnels à travers le monde sont en constante évolution, et diverses actions de l’exécutif ou du législatif peuvent menacer différents aspects de l’indépendance des ISC. 

Ces menaces peuvent se manifester de diverses manières, par exemple par des amendements à la constitution d’un pays, des changements dans le budget à venir, des amendements à la loi sur l’audit et des tentatives de destitution du ou des dirigeant/s actuel/s de l’ISC ou de retardement de la nomination d’un nouveau dirigeant. Dans quelques cas, il y a même eu des propositions visant à abolir complètement l’ISC en tant qu’institution indépendante.

L’émergence du SIRAM

Ces risques permanents soulignent la nécessité pour la communauté de l’INTOSAI et les parties prenantes concernées de développer des outils et des approches qui aideront les ISC à répondre rapidement et efficacement aux défis qui menacent leur indépendance.

C’est dans ce contexte que le Mécanisme de plaidoyer rapide pour l’indépendance des ISC (SIRAM) a été développé par l’IDI dans le cadre de la Coopération INTOSAI-bailleurs de fonds afin de plaider en faveur et de sensibiliser aux menaces et aux atteintes à l’indépendance des ISC, ainsi que d’apporter un soutien aux ISC confrontées à des défis en matière d’indépendance.

Au fil des ans, le SIRAM est passé d’une initiative pilote à un mécanisme bien connu et très sollicité. Il a été intégré au sein de l’INTOSAI et de la communauté des bailleurs de fonds et a bénéficié d’un soutien considérable de la part de divers acteurs, tels que les Organisations de la société civile (OSC) et le monde universitaire, à mesure que les affaires traitées gagnaient en complexité. 

En réfléchissant à sa mise en œuvre au fil des ans, plusieurs faits ont émergé, notamment

1. Bien que nous ne voyions que « la partie émergée de l’iceberg », car nous ne recueillons que les menaces signalées par les ISC elles-mêmes, la dispersion géographique des cas indique la nature mondialisée du problème, combinée à une plus grande concentration dans certaines régions de l’INTOSAI.
2. Dans les zones de concentration, nous observons une corrélation avec les menaces qui pèsent sur d’autres institutions indépendantes, telles que le pouvoir judiciaire, et la détérioration des conditions entourant la responsabilité, comme le rétrécissement de l’espace civique.   
3. D’un point de vue conceptuel, les menaces qui pèsent sur l’indépendance des ISC proviennent généralement de l’ingérence de l’exécutif. Cependant, des données empiriques mettent en évidence d’autres facteurs et angles sous lesquels l’indépendance des ISC est menacée dans la pratique.
4. La complexité croissante des cas a nécessité une compréhension plus approfondie du contexte national et de la structure institutionnelle des ISC (cadre juridique et modèle), ce qui pourrait nuire à la rapidité de la réponse. 
5. La plupart des menaces tournent autour de principes spécifiques de l’INTOSAI, notamment la sécurité du mandat de l’Auditeur général, les pouvoirs et le mandat, l’accès rapide et sans restriction à l’information, ainsi que l’accès aux ressources humaines et financières. 
6. Il est essentiel de tirer parti de l’influence et du rayonnement des bailleurs de fonds pour plaider en faveur de l’indépendance des ISC avec succès. De même, pour mener une action de plaidoyer efficace au niveau national, il faut élargir l’éventail des parties prenantes à consulter au niveau national et aller au-delà des parlementaires et des OSC pour inclure les responsables politiques, les médias et les acteurs institutionnels. 

D’un plaidoyer réactif à un plaidoyer proactif : le Groupe de travail sur l’indépendance des ISC de l’IDI 

Toutes ces conclusions ont montré la pertinence de l’approche réactive adoptée par le SIRAM, mais elles soulignent également un problème plus fondamental. 

En effet, nous avons constaté la nécessité de compléter le plaidoyer ad hoc et réactif fourni par le SIRAM par une approche plus proactive, qui soutiendrait les efforts de l’INTOSAI en permettant une approche holistique et complète du plaidoyer en faveur de l’indépendance des ISC. 

C’est dans ce contexte que, par le biais du Groupe de travail sur l’indépendance des ISC de l’IDI, nous avons orienté nos efforts vers un plaidoyer proactif en faveur de l’indépendance des ISC, notamment en développant des approches pertinentes et innovantes pour soutenir l’indépendance des ISC. Trois pistes interdépendantes ont été explorées au fil des ans. 

La première est liée au Projet mondial sur l’indépendance des ISC, qui est le fruit d’un partenariat entre l’IDI et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), avec la contribution du Secrétariat général de l’INTOSAI, de la Commission des affaires politiques, financières et administratives (PFAC) de l’INTOSAI et du Secrétariat d’État à l’économie (SECO) de la Confédération suisse. Ce projet découle de la reconnaissance de la nécessité de poursuivre les efforts de sensibilisation, qui devraient cibler les ministres des Finances et les parlements. À travers ce projet, nous visons à établir un programme mondial sur l’indépendance des ISC qui ira au-delà de l’examen des facteurs formels affectant l’indépendance des ISC.

La deuxième piste est liée au renforcement du rôle de l’unité juridique des ISC dans la sauvegarde et le renforcement de l’indépendance des ISC. Les enseignements tirés du SIRAM ont montré que la capacité des ISC à identifier de manière proactive les menaces pesant sur leur indépendance est renforcée lorsqu’elles disposent d’un soutien juridique dédié, qui peut prendre la forme d’une unité juridique ou d’un conseiller juridique. Grâce à une initiative spécifique appelée LEGSAI (Sauvegarde des cadres juridiques des ISC), nous aidons les ISC à établir ou à renforcer leurs capacités juridiques d’une part, et nous apportons notre expertise aux processus de réforme législative des ISC d’autre part. Dans le cadre de cette initiative, nous explorons également les interactions des ISC avec le pouvoir judiciaire et les organismes chargés de l’application de la loi.

La troisième piste concerne le renforcement de la collaboration avec d’autres acteurs au sein de l’écosystème de la responsabilité afin de consolider la valeur publique d’une ISC et de renforcer sa réputation auprès des parties prenantes. Cette piste s’appuie sur l’idée que la réputation d’une ISC est un atout informel sur lequel elle peut s’appuyer lorsque son indépendance est menacée. Afin de consolider davantage la réputation des ISC grâce à l’« initiative de collaboration », nous renforçons les interactions des ISC avec les OSC et les agences de lutte contre la corruption, entre autres. Les récentes initiatives menées en Zambie et au Malawi dans le cadre du projet CADRE financé par le ministère français de l’Europe et des Affaires étrangères (MAE) ou au cours de la Conférence des États parties (COSP) à la Convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC) au Qatar ont suscité un vif intérêt de la part de toutes les parties concernées. 

En fin de compte, le renforcement de l’indépendance des ISC nécessite une approche globale. Nous continuerons à travailler aux côtés des parties prenantes et à participer à des forums et des plateformes pertinents, notamment la Coopération INTOSAI-bailleurs de fonds, afin d’intégrer et de contextualiser l’indépendance des ISC.