Le Projet mondial : repenser l’indépendance des ISC

Auteurs : Tuzla Lathiff (OCDE) et Benjamin Fuentes (IDI)

Dans le contexte politique complexe actuel, marqué par une faible confiance du public dans les institutions et des restrictions budgétaires, l’indépendance des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) est plus importante que jamais pour garantir que les gouvernements gèrent les fonds publics de manière transparente, efficace et dans l’intérêt des citoyens. Cependant, tant l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) que l’Initiative de développement de l’INTOSAI (IDI) ont constaté que les ISC sont confrontées à des obstacles majeurs, parfois croissants. Ces défis ne sont pas seulement d’ordre juridique, mais aussi pratique, en particulier dans leurs relations avec les pouvoirs exécutif et législatif.

Pour fonctionner efficacement et remplir leur mandat, l’indépendance des ISC est essentielle. Depuis l’adoption en 2007 de la Déclaration de Mexico sur l’indépendance des ISC par l’INTOSAI, de nombreux pays ont pris des mesures pour protéger officiellement les ISC contre toute influence extérieure. Mais dans un environnement de plus en plus complexe, où le discours public peut être influencé par la rapidité des flux d’informations et les réseaux sociaux, les protections officielles peuvent ne pas suffire à elles seules.

Le Projet mondial sur l’indépendance des ISC, mené conjointement par l’OCDE et l’IDI, vise à apporter un éclairage nouveau sur ces défis. Le projet va au-delà des cadres juridiques pour comprendre les réalités informelles, politiques et institutionnelles qui façonnent l’indépendance des ISC dans la pratique. L’objectif est de fournir des orientations sur la manière dont les principes de la Déclaration de Mexico sont appliqués et protégés dans des contextes réels.

IDI-OCDE : Rapport conjoint

Après près de deux ans de planification, de recherche, de consultations et de collecte de données, l’OCDE et l’IDI préparent un rapport conjoint qui sera finalisé en 2026. Ce rapport examinera les défis réels auxquels sont confrontées les ISC dans leur collaboration avec les pouvoirs exécutif et législatif, en mettant en évidence à la fois les défis, les bonnes pratiques et les dynamiques informelles. 

Il présentera les pratiques efficaces qui ont contribué à l’indépendance, à l’efficacité et à l’impact des ISC malgré les pressions politiques ou financières, et identifiera les facteurs de réussite, tels que les moyens de maintenir un engagement constructif avec les acteurs institutionnels tout en protégeant l’autonomie institutionnelle. Ces conclusions devraient soutenir la collaboration future entre les partenaires internationaux et les institutions nationales et contribuer à promouvoir un environnement plus propice au fonctionnement indépendant des ISC. Bien que principalement destiné aux ISC, le rapport pourrait également offrir des enseignements précieux à d’autres organismes de contrôle indépendants confrontés à des défis similaires, son contenu s’appuyant sur les valeurs de la communauté de l’INTOSAI et les principes de la Déclaration de Mexico.

Dans la perspective de sa publication, l’IDI et l’OCDE resteront en étroite collaboration avec la communauté de l’INTOSAI afin de garantir que les conclusions soient largement diffusées et favorisent un suivi significatif aux niveaux mondial et national.

Premières conclusions de haut niveau tirées de la collecte de données

L’analyse préliminaire des données collectées révèle plusieurs tendances récurrentes dans toutes les régions. Celles-ci reflètent le contexte dans lequel opèrent les institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC), notamment en ce qui concerne la dynamique politique, les attentes des parties prenantes et leurs interactions avec les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.

Ces observations s’appuient sur les points de vue et les expériences rapportés dans le cadre du processus de collecte de données et sont présentées ici afin de bien vouloir informer la discussion et l’analyse.

Dynamique politique

Selon les données recueillies auprès de nombreuses ISC, de nombreuses déclarent opérer dans des environnements politiques plus fluides et en mutation rapide qu’en 2007, lorsque les principes de la Déclaration de Mexico ont été adoptés. Les répondants ont souligné que les médias sociaux influencent de plus en plus les discours et les perceptions du public. Dans ce contexte, les données suggèrent que les garanties juridiques seules peuvent ne pas être suffisantes pour protéger l’indépendance des ISC ; la crédibilité et la résilience face aux pressions informelles ont été identifiées comme de plus en plus importantes.

Attentes à l’égard des ISC

Les données indiquent que les ISC sont souvent appelées à combler les lacunes en matière de responsabilité lorsque d’autres institutions, telles que les parlements ou les organismes d’audit interne, sont confrontées à des contraintes de capacité et/ou de compétence. Dans certains cas, les répondants ont fait remarquer que les ISC assument des responsabilités supplémentaires, notamment dans des domaines liés à l’intégrité ou à la lutte contre la corruption. Si cela peut refléter une forte confiance dans les ISC, les données soulignent également des préoccupations concernant la pression sur les ressources et l’impact potentiel sur l’indépendance.

Relations avec le pouvoir exécutif

Par rapport au contexte qui prévalait vers 2007, les données montrent qu’il peut désormais être plus difficile pour les ISC de justifier des arrangements institutionnels tels que des cadres budgétaires ou administratifs distincts, en particulier dans les discussions avec les ministères des finances ou les autorités exécutives. Cette dynamique aurait une incidence sur la manière dont les ISC négocient leur autonomie opérationnelle.

Relations avec le pouvoir législatif

Alors que la Déclaration de Mexico qualifiait les parlements d’alliés naturels des ISC, les données provenant de plusieurs régions suggèrent que cette relation pourrait être mise à rude épreuve. Parmi les facteurs contributifs identifiés dans les données, on peut citer :

Capacité parlementaire limitée

Les répondants ont noté que de nombreux parlements ne disposent pas de l’expertise ou des ressources suffisantes pour utiliser efficacement les rapports d’audit dans leurs activités de surveillance.

Polarisation politique

Plusieurs ISC ont fait rapport que la polarisation accrue peut retarder les nominations ou les réformes juridiques et conduire à une interprétation des conclusions d’audit sous un angle politique plutôt que de favoriser le débat politique.

Cadres juridiques complexes

Les données révèlent que le chevauchement ou l’ambiguïté des procédures de publication ou de suivi pour faire rapport peut créer une incertitude, conduisant parfois à des interprétations différentes entre les ISC et les parlements.

Déséquilibre des pouvoirs

Même lorsque les lois semblent équilibrées, les répondants ont observé que l’exécutif exerce souvent une influence et dispose de ressources plus importantes, ce qui peut affecter l’indépendance budgétaire des ISC et la nomination de leurs dirigeants.

Pouvoir judiciaire

Bien que le pouvoir judiciaire n’ait pas été au centre de la Déclaration de Mexico, les données suggèrent qu’il joue un rôle croissant dans l’indépendance des ISC, notamment par le biais d’interprétations constitutionnelles et juridiques. Cependant, certains répondants ont exprimé leur inquiétude quant à la cohérence et à l’indépendance des décisions judiciaires dans certains contextes, soulignant l’importance d’un environnement juridique stable et impartial pour préserver l’autonomie des ISC.

Leçons tirées des données

Les conclusions de cette phase initiale de collecte de données confirment plusieurs idées établies tout en offrant de nouvelles perspectives sur le fonctionnement dans la pratique de l’indépendance des ISC.

L’indépendance ne signifie pas l’isolement

Les répondants ont souligné que les ISC ne peuvent défendre leur indépendance seules. Les partenariats avec les partenaires de développement, la société civile, les universités, les réseaux mondiaux, les parlements et les citoyens ont été considérés comme importants pour sensibiliser le public et renforcer la valeur de l’audit indépendant.

Les facteurs informels ont leur importance

Les données soulignent que les normes et pratiques informelles complètent souvent les cadres juridiques formels. Les répondants ont noté que la législation relative aux ISC est souvent façonnée par des périodes de changement ou de réforme politique, et que lorsque les lois deviennent obsolètes, des mécanismes informels peuvent émerger pour combler les lacunes. Ces dynamiques informelles sont importantes et doivent être prises en compte lors de l’évaluation ou du renforcement de l’indépendance des ISC.

L’indépendance est liée à la valeur et à la pertinence

Dans toutes les régions, les données suggèrent que l’indépendance et la pertinence sont étroitement liées. Les répondants ont observé que la confiance du public et des institutions dans les ISC peut renforcer leur indépendance. Les ISC qui font preuve de transparence, d’intégrité et de responsabilité dans leurs propres opérations sont considérées comme plus crédibles et mieux placées pour préserver leur autonomie. En ce sens, la légitimité et la confiance font partie intégrante de l’indépendance institutionnelle.

Le Projet mondial et le XXVe INCOSAI

Outre les conclusions et les leçons de haut niveau présentées ci-dessus, l’IDI-OCDE ont présenté un résumé bien informatif du Projet mondial lors du XXVe Congrès de l’INTOSAI en Égypte. Ce résumé comprenait les principaux résultats liés à chacun des principes de la Déclaration de Mexico, offrant un aperçu de la mise en œuvre, de la portée et des enseignements du projet.

L’événement parallèle organisé par l’IDI-OCDE au cours du XXVe INCOSAI a été la première occasion de présenter publiquement les résultats du Projet mondial. La session a été dynamique et participative, avec des contributions précieuses des partenaires et des parties prenantes du Projet mondial. 

Informations supplémentaires

Processus de collecte des données

Méthodologie

Avec les conseils d’experts de la Cour des comptes des États-Unis d’Amérique (GAO) et en utilisant un cadre conceptuel développé par l’université d’Oslo, l’OCDE et l’IDI ont utilisé une approche de recherche exploratoire. Le rapport IDI-OCDE s’appuiera sur quatre sources d’information principales :

1. Visites dans les pays
2. Ateliers régionaux
3. Questionnaires des ISC
4. Enquêtes auprès des parties prenantes

La méthodologie se concentre sur des aspects informels tels que la confiance, les perceptions, les attentes et la culture organisationnelle ; des facteurs qui sont souvent négligés dans les examens formels. Au cours des visites dans les pays, des entretiens semi-structurés ont été menés à l’aide de questions ouvertes. La même approche a été utilisée dans les ateliers régionaux afin d’encourager la diversité des points de vue. Les questionnaires comprenaient également des questions ouvertes afin de permettre une réflexion plus approfondie.

Les participants ont bien voulu être informés que leurs réponses resteraient anonymes : aucun nom, aucune institution ni aucun autre élément permettant de les identifier ne serait associé à leurs commentaires. Cela était essentiel pour créer un espace sûr propice à des conversations ouvertes et honnêtes, compte tenu du caractère sensible du thème.

Description succincte des activités

• Visites dans les pays: Sept pays ont été visités : l’Indonésie (ASOSAI), la Jamaïque (CAROSAI), la Jordanie (ARABOSAI), le Libéria (AFROSAI-E), le Maroc (AFROSAI et ARABOSAI), le Paraguay (OLACEFS) et l’Espagne (EUROSAI). Plus de 90 entretiens ont été menés avec des auditeurs, des fonctionnaires, des parlementaires et des représentants de la société civile. Ces visites ont permis de mieux comprendre comment les règles formelles fonctionnent – ou ne fonctionnent pas – dans la pratique.

• Ateliers régionaux: Des ateliers ont été organisés au Djibouti (CREFIAF), en Jordanie (ARABOSAI), en Nouvelle-Calédonie (la PASAI) et aux Philippines (ASOSAI). Ils ont réuni des ISC de différentes régions afin de partager leurs expériences et de valider leurs conclusions.

• Questionnaires aux ISC: En partenariat avec la Cour des comptes des États-Unis d’Amérique (GAO), un questionnaire détaillé a été envoyé aux ISC des pays de l’OCDE et de 21 pays non membres de l’OCDE. Il portait sur les protections juridiques, les expériences d’ingérence, les atouts institutionnels et les domaines à améliorer.

• Enquêtes auprès des parties prenantes: Des enquêtes ont également été envoyées à des parties prenantes externes, notamment :
  • Aux membres du réseau parlementaire de l’OCDE
  • À la fonction centrale d’harmonisation de l’OCDE
  • Aux organisations de la société civile (OSC), dans le cadre d’un partenariat avec le World Justice Project (WJP). Plus de 1 700 réponses d’experts juridiques de 80 pays ont été recueillies par le biais du réseau WJP, offrant des informations précieuses sur les perceptions et la dynamique institutionnelle.

Partenariats avec les acteurs concernés

Le Projet mondial sur l’indépendance des ISC a réuni un groupe diversifié de partenaires pour soutenir sa planification, sa conception et sa mise en œuvre. Ces partenariats ont joué un rôle déterminant dans l’orientation du projet et ont permis de garantir sa conformité avec les normes internationales et les bonnes pratiques.

Le Secrétariat général de l’INTOSAI a joué un rôle clé en soulignant la pertinence continue de la Déclaration de Mexico, tout en encourageant l’exploration d’approches innovantes et complémentaires pour renforcer l’indépendance des ISC.

La Commission des affaires politiques, financières et administratives de l’INTOSAI (PFAC) a soutenu le projet par l’intermédiaire de deux de ses institutions membres :

• La Cour des comptes générale d’Arabie saoudite, qui a fourni des ressources financières et une expertise technique pour les visites dans les pays.
• La Cour des comptes des États-Unis d’Amérique (GAO), qui a contribué à la conception globale de ce projet et à l’élaboration de sa méthodologie de collecte de données.

Le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) de la Confédération suisse a apporté un soutien essentiel en fournissant des contributions stratégiques, des conseils techniques et des ressources financières.

Dès le début, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale ont également joué un rôle important en veillant à ce que ce projet s’inscrive dans le cadre d’efforts plus larges visant à améliorer la gestion des finances publiques et à promouvoir la transparence budgétaire.