De la sensibilisation à l’action concrète : Les initiatives de l’IDI pour soutenir l’indépendance des ISC

par Einar Gørrissen, Directeur Général de l’Initiative de Développement de l’INTOSAI (IDI)

Nous savons tous que les effets de la pandémie de COVID-19 ont été dévastateurs et – c’est le mot de l’année – sans précédent. Confrontées à la nécessité urgente d’être plus agiles, flexibles et transparentes, les institutions supérieures de contrôle (ISC) de toutes les régions ont dû repenser le calendrier, la visibilité et l’étendue de leurs travaux d’audit.

Cette situation a compliqué une question déjà complexe : la capacité d’une ISC à agir indépendamment de son gouvernement. Si de nombreuses ISC ont pu tenir bon et contribuer efficacement à l’obligation de rendre des comptes pendant la crise, d’autres ont vu leur indépendance s’éroder.

Ce phénomène n’est pas nouveau. Le rapport 2017 de l’INTOSAI/IDI sur l’état des lieux mondial des ISC et d’autres sources de données ont montré que même si des progrès ont été réalisés ces dernières années sur les huit piliers de l’indépendance des ISC, des éléments clés sont menacés. Pour plusieurs ISC, l’indépendance financière semble être un sujet de préoccupation. La protection juridique contre la révocation des présidents des ISC est particulièrement importante dans certaines régions de l’INTOSAI. De nombreuses ISC signalent qu’elles sont confrontées à des restrictions dans la mise à disposition publique de leurs rapports et que le suivi législatif des recommandations doit être renforcé.

À la lumière de ces tendances alarmantes, nous avons estimé qu’il était nécessaire d’en faire plus, de passer de la sensibilisation à un soutien tangible aux ISC dans ce domaine. Dans le cadre du développement significatif des activités d’indépendance de l’IDI, nous avons fait passer l’équipe d’indépendance d’une personne à trois et nous avons lancé plusieurs initiatives nouvelles ou renforcées dans ce domaine essentiel.

Construire sur les bases solides posées par l’INTOSAI et les partenaires de développement

Le soutien de l’IDI à l’indépendance des ISC s’appuie sur l’important travail réalisé par l’INTOSAI et la communauté des donateurs au fil des ans. La déclaration de Lima sur les principes de contrôle (INTOSAI P-1) et la déclaration de Mexico sur l’indépendance des ISC (INTOSAI P-10) constituent toutes deux une base solide sur laquelle tous les efforts liés à l’indépendance des ISC devraient être ancrés. Ils constituent l’ossature des résolutions A 66/209 et A 69/228 de l’Assemblée générale des Nations unies.

Garantir l’indépendance des ISC est également un objectif commun de l’INTOSAI et de la communauté des donateurs, et constitue le premier objectif stratégique de la stratégie de coopération INTOSAI-Donateurs 2020-2030.

Une approche plus audacieuse de l’indépendance des ISC

“Nous avons d’abord décidé qu’il fallait en faire plus en 2018, lorsque nous avons commencé notre examen du portefeuille et consulté nos parties prenantes dans le cadre de l’élaboration de notre plan stratégique 2019-2024”, déclare Ola Hoem, directeur général adjoint de l’IDI. “Un message clair est ressorti de ce processus : il est nécessaire d’intensifier nos efforts en matière d’indépendance des ISC et d’adapter notre ambition à l’ampleur du défi et aux attentes émanant des différentes parties du spectre. Nous nous sommes ensuite demandé comment nous pouvions y parvenir.

C’est en raison de cette prise de conscience et de cette attention renouvelée que l’IDI a décidé d’adopter une approche plus immédiate et plus ciblée pour soutenir l’indépendance des ISC au niveau mondial. Il en est ressorti une approche à trois volets pour soutenir la défense de l’indépendance des ISC à l’échelle mondiale :

• Tirer parti de la plate-forme stratégique fournie par la coopération entre l’INTOSAI et les donateurs
• Répondre aux nouvelles menaces qui pèsent sur l’indépendance
• Mise en place d’un centre de connaissances pour aider à analyser les tendances et à diffuser des données sur l’indépendance des ISC

Exploiter les synergies entre les partenaires du développement et les ISC

Pour répondre à la demande des partenaires de développement de les aider à sensibiliser et à développer les connaissances de leur personnel dans les pays sur l’indépendance des ISC, l’IDI a développé le kit de ressources sur l’indépendance des ISC. Ce guide de référence rapide, disponible dans les quatre langues de travail de l’IDI (anglais, arabe, français et espagnol), aide le personnel des donateurs à mieux comprendre les défis auxquels les ISC sont confrontées pour obtenir et préserver leur indépendance, et à plaider efficacement en faveur de l’indépendance des ISC aux niveaux mondial, régional et national. Le kit sera également utilisé pour former les parties intéressées.

Dans le cadre d’une autre nouvelle initiative lancée par le Secrétariat d’État suisse à l’économie (SECO), l’IDI, ainsi que d’autres membres d’un groupe de travail composé de représentants de la Banque mondiale, du SECO, du Secrétariat général de l’INTOSAI, de l’U.S. Government Accountability Office et de la Cour générale des comptes d’Arabie saoudite, contribue à la création d’un poste d’ambassadeur de bonne volonté de l’INTOSAI et de la coopération des donateurs pour l’indépendance des ISC. L’ambassadeur fera entendre sa voix sur le thème de l’indépendance, en sensibilisant le public au-delà de la communauté de l’audit externe et en accédant à des politiques de haut niveau.

L’établissement de nouveaux partenariats et le renforcement des partenariats existants constituent un élément important de la stratégie de l’IDI en matière d’indépendance.

“Il est nécessaire de positionner fermement l’indépendance des ISC dans les discussions politiques mondiales sur la gestion des finances publiques, l’intégrité et la responsabilité”, déclare Marte Briseid, responsable de l’indépendance des ISC, qui a récemment rejoint l’équipe de l’Agence norvégienne de coopération au développement. “Nous devons sensibiliser à cette question au-delà de la communauté de l’INTOSAI, en tirant parti des points de vue et des perspectives des institutions multilatérales, des acteurs de la société civile et des initiatives multipartites qui œuvrent également à la promotion de la transparence et de l’obligation de rendre compte dans le secteur public.

Mobiliser un soutien rapide et opportun en matière de plaidoyer pour les ISC confrontées à des menaces ou à des défis immédiats

Le deuxième changement de paradigme dans notre approche a consisté à renforcer notre capacité à faire face aux menaces et aux défis immédiats pour l’indépendance des ISC grâce au mécanisme de défense rapide de l’indépendance des ISC (SIRAM).

Comme nous le savons, l’indépendance des ISC peut être remise en question de différentes manières. Il s’agit notamment d’amendements à la constitution d’un pays, de modifications du budget ou de la loi d’audit, de tentatives de suppression de l’autorité de tutelle.

L’ISC peut également être confrontée à des retards ou à des interférences dans sa nomination et, dans des cas extrêmes, à des propositions de suppression ou de rétrogradation de l’ISC elle-même. Les nominations politiques des dirigeants des ISC et l’ingérence ou le blocage des rapports d’audit peuvent également constituer des défis à relever.

Structuré autour de quatre étapes (collecte d’informations, évaluation, réponse et suivi), le SIRAM a été mis en place pour permettre à l’IDI, à l’INTOSAI, aux partenaires de développement et à d’autres parties prenantes de collaborer à des solutions qui aideront les ISC à garantir et à maintenir leur indépendance.

Lorsque l’IDI identifie ou reçoit un rapport faisant état d’une menace pour l’indépendance d’une ISC, elle procède à un examen préliminaire afin d’établir que la menace est réelle. Avant d’aller plus loin, l’IDI doit obtenir l’approbation de la direction de l’ISC en question. Ensuite, dans les 30 jours suivant l’alerte, l’IDI collabore avec l’ISC et les parties prenantes afin d’apporter une réponse rapide et fondée sur une évaluation approfondie.

Sur la base de la forte augmentation du nombre de dossiers traités par l’IDI au cours des deux dernières années et des commentaires reçus, nous pensons que l’impact global de SIRAM a été positif. Une réponse qui peut être apportée par le biais du SIRAM – la publication de déclarations de préoccupation, telles que celles de Chypre, du Tchad, du Ghana, de la Macédoine du Nord et de la Somalie – a suscité une grande attention.

Cependant, le SIRAM est bien plus qu’une simple publication de déclarations. D’autres réponses potentielles incluent des missions dans le pays pour s’engager avec les parties prenantes et un soutien à la rédaction de dispositions légales. Nous sommes heureux de constater qu’au fur et à mesure de l’évolution du SIRAM, les partenaires du développement se sont davantage impliqués dans sa mise en œuvre et que notre capacité à nous engager avec les parties prenantes au niveau national lors du traitement d’un dossier s’est accrue.

Le SIRAM a un impact positif et attire l’attention d’acteurs mondiaux importants sur la nécessité de renforcer l’indépendance des ISC. Une leçon que l’IDI a tirée, cependant, est que si le SIRAM est un outil de plaidoyer utile pour répondre aux crises lorsqu’elles se produisent, il devrait être accompagné d’efforts plus proactifs et à plus long terme pour faire progresser l’indépendance des ISC dans tous les pays.

Création d’un centre de connaissances sur l’indépendance des ISC

Nous avons développé le Centre de ressources sur l’indépendance des ISC (SIRC), un centre de connaissances en ligne qui fournit des conseils et du matériel au personnel des ISC, aux partenaires de développement et aux organisations de la société civile pour défendre l’indépendance des ISC dans les pays où elles opèrent. Le CSARS comprend le kit de ressources pour l’indépendance, ainsi qu’une série d’autres mécanismes de soutien facilement accessibles dans le monde entier.

Freddy Yves Ndjemba, qui dirige l’équipe de l’IDI chargée de l’indépendance et qui a joué un rôle déterminant dans l’élaboration du SIRC, est enthousiaste quant à sa capacité à avoir un impact positif sur l’indépendance : “Le SIRC servira de portail d’information et de ressources pour toutes les parties intéressées par la promotion de la transparence et le renforcement de la responsabilité dans la gestion des finances publiques. Nous pensons que cela va bien au-delà des ISC, des partenaires de développement et des organisations de la société civile, et pourrait inclure les parlementaires et les médias”.

La deuxième phase du pôle de connaissances se concentrera sur la production et la diffusion de recherches sur l’indépendance des ISC. Cet effort comprend une analyse documentaire synthétisant les concepts d’indépendance des ISC du point de vue des universitaires et des praticiens. Ndjemba commente les résultats préliminaires de l’étude : “Il est très intéressant de constater que la Déclaration de Lima reste l’outil le plus influent pour façonner la définition académique de l’indépendance des ISC. L’étude de la littérature montre également une évolution dans la perception du rôle des ISC : elles sont passées du statut d’entités purement techniques, confirmant que les ressources financières ont été utilisées correctement, à celui d’acteurs essentiels dans l’écosystème de la responsabilité”.

À l’avenir, l’IDI fera appel à des universitaires de différentes régions, ainsi qu’à d’autres partenaires mondiaux, pour examiner l’indépendance sous différents angles, y compris les statistiques et la recherche sociopolitique. Grâce à ce travail, nous prévoyons de créer des outils de plaidoyer concrets, tels que des études de cas relatives aux efforts de plaidoyer des ISC individuelles. Nous encourageons les ISC à participer à l’élaboration de l’agenda de recherche.

Perspectives des travaux de l’IDI sur l’indépendance des ISC

Les résultats de l’enquête mondiale et du rapport d’inventaire 2020 sont en cours d’analyse. Le présent rapport nous indiquera si les défis posés à l’indépendance des ISC sont en train de s’étendre ou de se réduire, mais nous avons déjà identifié certaines directions à explorer pour l’avenir.

Le renforcement des partenariats existants et l’adhésion de nouveaux acteurs mondiaux – y compris ceux qui comprennent peut-être moins bien ce que signifie l’indépendance des ISC et pourquoi elle est importante – constitueront une tâche essentielle pour l’IDI. D’autres objectifs essentiels consisteront à s’efforcer d’avoir un plus grand impact au niveau national et à soutenir l’agenda de l’INTOSAI en matière d’indépendance.

“Le renforcement de l’indépendance des ISC doit prendre en compte les facteurs contextuels ainsi que les meilleures pratiques internationales encapsulées dans la Déclaration de Lima et de Mexico”, déclare Benjamin Fuentes, nouveau membre de l’équipe de l’IDI chargée de l’indépendance. “Tous les efforts de l’IDI devraient se concentrer sur ces deux dimensions afin de devenir un partenaire de confiance des ISC lorsqu’elles s’engagent sur la voie de l’indépendance.

L’amélioration continue et la rationalisation permanente de nos activités sont des pistes à explorer.”

La première étape consiste à sensibiliser l’ensemble des régions de l’INTOSAI aux avantages et à la portée réelle des outils et des activités de l’axe de travail sur l’indépendance par le biais de séminaires, de webinaires et de l’utilisation du SIRC. Les ISC ne doivent pas se sentir seules lorsqu’il s’agit de défendre leur indépendance ou de faire face à une crise institutionnelle.

En conclusion

À l’IDI, nous nous réjouissons de continuer à fournir un soutien pratique aux ISC dans leur quête d’indépendance et de sensibiliser à cette question importante. Alors que l’INTOSAI élabore actuellement son prochain plan stratégique, nous espérons que la promotion de l’indépendance des ISC restera une priorité. En nous appuyant sur la vaste expérience pratique tirée de nos travaux sur l’indépendance au cours des dernières années, nous sommes convaincus que nous pouvons continuer à nous aligner sur les efforts de l’INTOSAI dans ce domaine.

L’équipe d’indépendance de l’IDI