{"id":27436,"date":"2024-05-31T18:00:14","date_gmt":"2024-05-31T22:00:14","guid":{"rendered":"https:\/\/intosaijournal.org\/?post_type=journal-entry&p=27436"},"modified":"2024-06-02T18:51:22","modified_gmt":"2024-06-02T22:51:22","slug":"control-jurisdiccional-del-tribunal-de-cuentas-de-madagascar-retos-y-perspectivas","status":"publish","type":"journal-entry","link":"https:\/\/intosaijournal.org\/es\/journal-entry\/control-jurisdiccional-del-tribunal-de-cuentas-de-madagascar-retos-y-perspectivas\/","title":{"rendered":"Control jurisdiccional del Tribunal de Cuentas de Madagascar: retos y perspectivas"},"content":{"rendered":"\n

Autor: Jean de Dieu Rakotondramihamina, Presidente de la Cour des Comptes<\/em> de Madagascar<\/p>\n\n\n\n

La Cour des comptes<\/em> francesa, creada en 1807 bajo Napole\u00f3n, es una de las instituciones m\u00e1s antiguas de Francia. Adquiri\u00f3 su autoridad a trav\u00e9s del control jurisdiccional de las cuentas de los contables p\u00fablicos, su misi\u00f3n principal. Este tipo de control fue adoptado despu\u00e9s por otros pa\u00edses franc\u00f3fonos, lus\u00f3fonos e hispanohablantes. En Madagascar, la Cour des Comptes<\/em> se enfrenta a retos complejos relacionados con el control jurisdiccional. El presente art\u00edculo pretende suscitar preguntas y reacciones ante esta situaci\u00f3n, a fin de poner de relieve la importancia que reviste el dif\u00edcil tema del control jurisdiccional de la Cour des comptes<\/em> malgache, al tiempo que arroja luz sobre su raz\u00f3n de ser, a saber, promover la buena gesti\u00f3n de los fondos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n

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Figura 1: Resumen de los poderes y l\u00edmites del control jurisdiccional en Madagascar<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

La Cour des Comptes<\/em> de Madagascar se enfrenta a retos sist\u00e9micos y procedimentales<\/strong><\/strong><\/h2>\n\n\n\n

A modo de introducci\u00f3n, resulta fundamental entender la configuraci\u00f3n organizativa y las responsabilidades inherentes a la Cour des Comptes<\/em> (o Tribunal de Cuentas) de Madagascar en t\u00e9rminos de control jurisdiccional. El alcance del \u00e1rea de fiscalizaci\u00f3n se ilustra en la figura 1, que ofrece una panor\u00e1mica inicial de la carga de trabajo asociada. La figura 2 muestra las principales etapas en la aplicaci\u00f3n del control jurisdiccional en Madagascar, en su forma actual.<\/p>\n\n\n\n

Disciplina presupuestaria y financiera (DPF): una misi\u00f3n emergente a fin de equilibrar el control<\/h3>\n\n\n\n

En la actualidad coexisten en el mundo dos sistemas: el primero conf\u00eda la Disciplina Presupuestaria y Financiera (DPF) a una estructura aut\u00f3noma e independiente, como es el caso de Madagascar (v\u00e9ase la figura 1), mientras que el segundo, m\u00e1s extendido, integra la disciplina en el mismo Tribunal de Cuentas. La dualidad del primer sistema es criticada por su complejidad, ineficiencia de recursos e ineficacia. As\u00ed lo confirma tambi\u00e9n el caso de Madagascar, donde el Consejo de Disciplina Presupuestaria y Financiera (Conseil de Discipline Budg\u00e9taire et Financi\u00e8re<\/em> en franc\u00e9s, denominado CDBF), como \u00f3rgano aut\u00f3nomo, es acusado de complicar los procedimientos, con un sistema de remisi\u00f3n restringido y decisiones administrativas sujetas a recurso ante el Consejo de Estado. As\u00ed pues, la no integraci\u00f3n de la DPF en Madagascar parece obstaculizar la credibilidad y gobernanza de la EFS, con consecuencias muy negativas para la regularidad y la gesti\u00f3n del gasto p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

La tendencia internacional apunta hacia una estructura \u00fanica, en la que la DBF se integra en la Cour des Comptes<\/em>. De esta forma, su funci\u00f3n se incorpora a nivel de sala o c\u00e1mara en el seno del Tribunal de Cuentas, asegurando el control del cumplimiento de las normas y de la moralidad financiera. La Asociaci\u00f3n de Entidades Fiscalizadoras Superiores de habla francesa (AISCCUF) reconoce la importancia de la DPF para fortalecer la credibilidad de las EFS y mejorar la gobernanza p\u00fablica, ya que promueve una cultura de la regularidad y la buena gesti\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

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Figura 2: Principales etapas en el juicio de las cuentas de los contables p\u00fablicos<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

Una pesada carga para los recursos humanos y materiales de la Cour des Comptes<\/em><\/h3>\n\n\n\n

El an\u00e1lisis de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI) en 2021 sobre el marco legal que regula la EFS de Madagascar puso de relieve sus limitaciones en materia de recursos humanos y financieros. Con los recursos actuales, har\u00edan falta varios a\u00f1os de dedicaci\u00f3n exclusiva al control jurisdiccional para liquidar todas las cuentas pendientes, pese a representar, en realidad, la tarea esencial y prioritaria. Pero: el control no jurisdiccional y la labor de auditor\u00eda han demostrado tener un mayor impacto para la credibilidad y visibilidad de la instituci\u00f3n, as\u00ed como sobre el desarrollo personal de los magistrados. Por tanto, poner el foco exclusivamente en el control jurisdiccional podr\u00eda poner en peligro la motivaci\u00f3n del personal y la visibilidad de la EFS. <\/p>\n\n\n\n

En lo que respecta a los expedientes, el atraso en las resoluciones judiciales est\u00e1 provocando una acumulaci\u00f3n masiva de legajos en la Court des Comptes<\/em>. Las cuentas sin fiscalizar, algunas de las cuales tienen m\u00e1s de 20 a\u00f1os, han llevado a contabilizar en 2023 un volumen de archivos superior al de los Archivos Nacionales de Madagascar, para un espacio de almacenamiento menor y con una tasa de crecimiento anual de alrededor del 10% en ausencia de prescripci\u00f3n y eliminaci\u00f3n. Esta saturaci\u00f3n va en detrimento de la calidad de la conservaci\u00f3n y gesti\u00f3n de los documentos de archivo (v\u00e9ase la figura 3), sobre todo porque la Corte, con sus limitados recursos, no puede permitirse adquirir m\u00e1s espacio para acomodar adecuadamente las cuentas nuevas que llegan cada a\u00f1o.<\/p>\n\n\n\n

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Figura 3: Estanter\u00edas demasiado d\u00e9biles y sobrecargadas en la sala de archivos de la EFS de Madagascar<\/figcaption><\/figure>\n\n\n\n

Incumplimiento del plazo razonable debido al marco legal para la revisi\u00f3n judicial<\/h3>\n\n\n\n

La prescripci\u00f3n, consagrada de ordinario en el C\u00f3digo Civil franc\u00e9s, tiene por objeto proteger a los particulares. No obstante, en el marco legal del juzgamiento de las cuentas en Madagascar, que pertenecen al dominio p\u00fablico financiero, no existe la prescripci\u00f3n. Esto crea inseguridad jur\u00eddica para los contables y socava la calidad de la auditor\u00eda. Los contables p\u00fablicos deben rendir cuentas anualmente, pero la EFS ha acumulado un pasivo: los retrasos a la hora de juzgar las cuentas penalizan a los contables p\u00fablicos, priv\u00e1ndoles de ciertos derechos leg\u00edtimos como la recuperaci\u00f3n de dep\u00f3sitos o el cobro de compensaciones para la jubilaci\u00f3n al dejar el cargo. En respuesta a una pregunta sobre lo que los contables esperar\u00edan de la Cour de Comptes<\/em>, un Tesorero General dijo: “Que la Corte apruebe de oficio la gesti\u00f3n del contable cuando las cuentas presentadas al juez lleven cinco a\u00f1os de retraso”, algo que resulta perfectamente leg\u00edtimo. Sin embargo, esto impondr\u00eda inevitablemente una revisi\u00f3n de las disposiciones relativas a la Cour des Comptes<\/em>, ya que la legislaci\u00f3n actual no prev\u00e9 la prescripci\u00f3n, a pesar de que es un principio que ya existe en otras EFS, como las de Marruecos y Francia.<\/p>\n\n\n\n

La regla de la doble resoluci\u00f3n, fuente de complejidad procedimental<\/h3>\n\n\n\n

La regla de la doble decisi\u00f3n aplicada en la jurisdicci\u00f3n financiera de Madagascar plantea retos adicionales (v\u00e9ase la figura 2). Aunque esta regla est\u00e1 pensada para respetar los derechos de defensa de los enjuiciados, significa que la Cour des Comptes<\/em> emite primero una resoluci\u00f3n provisional, requiriendo a los contables p\u00fablicos que respondan en un plazo de dos meses, antes de poder tomar una decisi\u00f3n definitiva. Esto da lugar a retrasos injustificados y puede fomentar conductas reprobables. Este plazo de dos meses es considerado excesivo; adem\u00e1s, las notificaciones deben pasar por la Direction de la Comptabilit\u00e9 Publique<\/em> (Direcci\u00f3n de Contabilidad P\u00fablica), lo que tambi\u00e9n puede causar demoras. Frente a ello, algunas EFS ya han suprimido esta regla.<\/p>\n\n\n\n

Y, m\u00e1s a\u00fan, en algunos casos, como en el del Agent Comptable Central des Postes Diplomatiques et Consulaires <\/em>(Agente Contable Central de Correos Diplom\u00e1ticos y Consulares), hay contables secundarios que rinden cuentas a un contable \u201ccentralizador\u201d, que a su vez presenta una cuenta de gesti\u00f3n \u00fanica a la Cour des Comptes<\/em>. A este contable se le pueden exigir responsabilidades por las irregularidades cometidas por los contables secundarios. Adem\u00e1s de hacer m\u00e1s engorroso el procedimiento, esta pr\u00e1ctica es contraria al principio de que nadie debe cargar con la responsabilidad del hecho ajeno, seg\u00fan el cual cada gestor p\u00fablico es responsable de sus propios actos, y la responsabilidad no puede ser transferida a otros.<\/p>\n\n\n\n

El riesgo de ineficacia de las sanciones de la Cour des Comptes<\/em> por la \u201cremise gracieuse<\/em>\u201d ministerial<\/h3>\n\n\n\n

La eficacia de las sanciones de la Cour des Comptes<\/em> puede verse comprometida por la \u201cremise gracieuse<\/em>\u201d, o remisi\u00f3n de gracia, que autoriza el Ministro de Finanzas y Presupuesto. Aunque esta remisi\u00f3n puede servir para ajustar la equidad, sus inconvenientes son considerables. A pesar de enmarcarse en la legalidad vigente, la \u201cremise gracieuse\u201d<\/em> puede dar lugar a abusos, limitando el poder efectivo del juez auditor y reduciendo la responsabilidad de los contables. Es una pr\u00e1ctica que genera confusi\u00f3n competencial, ya que permite al ministro aplicar sanciones de forma discrecional. Ello puede conducir a un trato discriminatorio, contrario a la justicia financiera. Adem\u00e1s, la \u201cremise gracieuse\u201d<\/em> vulnera el principio de \u201cres judicata<\/em>\u201d y del \u201cparalelismo de las formas\u201d, poniendo en entredicho las decisiones de la Cour des Comptes<\/em> por una autoridad administrativa no competente en materia de justicia financiera.<\/p>\n\n\n\n

Perspectiva: la necesidad de adaptar los controles de la Cour des Comptes<\/em><\/strong><\/h2>\n\n\n\n

Experimentando con m\u00e9todos de liquidaci\u00f3n<\/h3>\n\n\n\n

A fin de reducir la acumulaci\u00f3n de cuentas por auditar, la Cour des Comptes<\/em> de Madagascar ha examinado una serie de t\u00e9cnicas de auditor\u00eda utilizadas por EFS comparables.<\/p>\n\n\n\n

Amnist\u00eda<\/strong><\/strong><\/h4>\n\n\n\n

Madagascar ha recurrido en varias ocasiones a amnist\u00edas para depurar las cuentas de gesti\u00f3n pendientes(1), y no solo las del presupuesto general del Estado, sino tambi\u00e9n las de organismos descentralizados, como las autoridades locales o los establecimientos p\u00fablicos. Esta v\u00eda r\u00e1pida, similar a una amnist\u00eda penal, liquida las irregularidades sin procedimientos judiciales. Ahora bien, esta simplificaci\u00f3n conlleva unos inconvenientes muy importantes: al descargar a los contables infractores sin someterlos a instrucci\u00f3n o enjuiciamiento, la amnist\u00eda se presta a fomentar una cultura de impunidad. Los contables desconocedores de sus actos podr\u00edan repetir los errores amnistiados en futuras gestiones. Las amnist\u00edas tambi\u00e9n pasan por alto los errores y las anomal\u00edas de la gesti\u00f3n pasada, descuidando la necesidad de corregir las malas pr\u00e1cticas. <\/p>\n\n\n\n

Aunque estas leyes hayan permitido liquidar cuentas pendientes, algunas, como la de 2001, han sido derogadas por incurrir en contradicciones.<\/p>\n\n\n\n

Control simplificado<\/strong><\/strong><\/h4>\n\n\n\n

La \u201cauditor\u00eda light<\/em>\u201d es un procedimiento de auditor\u00eda simplificado. Este enfoque ofrece dos opciones: una verificaci\u00f3n limitada a los documentos generales para establecer las l\u00edneas contables, lo que favorece la rapidez, pero tambi\u00e9n el riesgo de impunidad; y una verificaci\u00f3n de los documentos generales sobre la base de determinados documentos justificativos, lo que permite acelerar la liquidaci\u00f3n al tiempo que se garantiza la regularidad de la gesti\u00f3n, aunque no de forma exhaustiva. Las EFS de Senegal y Burkina Faso han adoptado este enfoque para liquidar las cuentas atrasadas.<\/p>\n\n\n\n

En Madagascar, para las cuentas anteriores a 2012, se aplica una auditor\u00eda muy \u201clight<\/em>\u201d, fijando las l\u00edneas contables sin comprobar los justificantes, debido a la complejidad derivada de la antig\u00fcedad de la gesti\u00f3n. Sin embargo, para las cuentas de gesti\u00f3n entre 2012 y 2017 se ha adoptado un enfoque diferente, que implica la verificaci\u00f3n de determinados documentos justificativos para detectar irregularidades, adem\u00e1s de la determinaci\u00f3n de las l\u00edneas contables. As\u00ed, se descubrieron irregularidades significativas que requirieron una actuaci\u00f3n m\u00e1s exhaustiva.<\/p>\n\n\n\n

Un cambio de estrategia<\/strong><\/strong><\/h4>\n\n\n\n

En los \u00faltimos a\u00f1os, y en vista de los acuciantes retos que plantean los retrasos en las resoluciones, la Cour des Comptes<\/em> malgache ha reevaluado sus prioridades, con el fin de concentrar su plan de trabajo anual en el cumplimiento de su misi\u00f3n principal: el control jurisdiccional. Mientras que en el pasado los magistrados de instrucci\u00f3n a menudo deb\u00edan llevar a cabo tareas no jurisdiccionales, ahora se les pide que dediquen parte de sus recursos a juzgar las cuentas, con el fin de evitar nuevos atrasos.<\/p>\n\n\n\n

La necesidad de ampliar la jurisdicci\u00f3n a los responsables en materia presupuestaria<\/h3>\n\n\n\n

En el marco de su plan estrat\u00e9gico 2020-2025, la Corte est\u00e1 consultando a diversas partes interesadas, incluidas las autoridades p\u00fablicas, acerca de la integraci\u00f3n del CDBF, para ampliar el control jurisdiccional a los agentes de la gesti\u00f3n presupuestaria y contable de las autoridades financieras. Una fusi\u00f3n-absorci\u00f3n podr\u00eda mejorar la eficacia y la eficiencia de la fiscalizaci\u00f3n, al evitar el solapamiento de controles y limitar la competencia entre organismos. El CDBF malgache es criticado por su car\u00e1cter administrativo, su adscripci\u00f3n al Gabinete del Primer Ministro y la exclusi\u00f3n de los ministros de su \u00e1mbito de actuaci\u00f3n. Su integraci\u00f3n en la Cour des Comptes<\/em> permitir\u00eda un control integrado, econ\u00f3micamente rentable y eficaz, y garantizar\u00eda una rendici\u00f3n de cuentas equitativa para todos los agentes implicados en el gasto p\u00fablico.<\/p>\n\n\n\n

Adem\u00e1s, el control jurisdiccional se considera el n\u00facleo de las misiones de la Corte. Un control jurisdiccional ampliado podr\u00eda convertirse en un catalizador eficaz de las dem\u00e1s misiones de la Cour des Comptes<\/em>, como la auditor\u00eda de cumplimiento, la auditor\u00eda de rendimiento, la auditor\u00eda financiera, la certificaci\u00f3n de cuentas y la evaluaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas. La Corte propone que la eficacia del control jurisdiccional se nutra de estas misiones, resaltando la interrelaci\u00f3n existente entre ellas.<\/p>\n\n\n\n

La adquisici\u00f3n gradual de la jurisdicci\u00f3n penal por la Cour des Comptes y una reforma a largo plazo.<\/h3>\n\n\n\n

A largo plazo, se precisar\u00e1n reformas en el sistema judicial malgache, en particular para permitir que la Cour des Comptes<\/em> adquiera gradualmente atribuciones en materia penal. Ciertamente, la multiplicaci\u00f3n de tribunales especiales complica el sistema, con el consiguiente riesgo de conflictos de jurisdicci\u00f3n. La creaci\u00f3n del Centro Anticorrupci\u00f3n (CAC) se ha topado con ciertas dificultades, sobre todo por las reticencias de algunos magistrados y las dudas sobre su eficacia para depurar responsabilidades en el caso de conductas indebidas. La \u00e9tica personal de los magistrados deber\u00eda ser el elemento crucial de su motivaci\u00f3n intr\u00ednseca. Por otra parte, la motivaci\u00f3n extr\u00ednseca, como salarios m\u00e1s elevados, no es necesariamente eficaz para impulsar el comportamiento \u00e9tico.<\/p>\n\n\n\n

Se pueden barajar diferentes opciones para implicar a los magistrados financieros en la tramitaci\u00f3n de casos presupuestarios y financieros con connotaciones penales, teniendo cada una de ellas sus ventajas e inconvenientes. Por ejemplo, se podr\u00eda prever una transici\u00f3n en dos fases: en la primera, se establecer\u00eda una colaboraci\u00f3n entre la Cour des Comptes<\/em> y los tribunales penales, con la intervenci\u00f3n ad hoc de magistrados financieros, ya sea a nivel de enjuiciamiento o de instrucci\u00f3n, durante un per\u00edodo de experimentaci\u00f3n seguido de una evaluaci\u00f3n. En la segunda fase, se proceder\u00eda a una transferencia completa de toda la jurisdicci\u00f3n a la Cour des Comptes<\/em>, lo que requerir\u00eda una reorganizaci\u00f3n interna de la Corte y la especializaci\u00f3n de las investigaciones preliminares.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

La Cour des comptes francesa, creada en 1807 bajo Napole\u00f3n, es una de las instituciones m\u00e1s antiguas de Francia. Adquiri\u00f3 su autoridad a trav\u00e9s del control jurisdiccional de las cuentas de los contables p\u00fablicos, su misi\u00f3n principal. Este tipo de control fue adoptado despu\u00e9s por otros pa\u00edses franc\u00f3fonos, lus\u00f3fonos e hispanohablantes. En Madagascar, la Cour des Comptes se enfrenta a retos complejos relacionados con el control jurisdiccional. 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