{"id":41614,"date":"2026-06-30T08:13:25","date_gmt":"2026-06-30T12:13:25","guid":{"rendered":"https:\/\/intosaijournal.org\/?post_type=journal-entry&p=41614"},"modified":"2026-07-14T00:09:18","modified_gmt":"2026-07-14T04:09:18","slug":"pruefung-der-ausgaben-im-rahmen-der-nationalen-wohnbauinitiative-brasiliens-erkenntnisse-fuer-die-gewaehrleistung-von-rechenschaftspflicht-bei-der-zuweisung-und-verwendung-staatlicher-gelder","status":"publish","type":"journal-entry","link":"https:\/\/intosaijournal.org\/de\/journal-entry\/pruefung-der-ausgaben-im-rahmen-der-nationalen-wohnbauinitiative-brasiliens-erkenntnisse-fuer-die-gewaehrleistung-von-rechenschaftspflicht-bei-der-zuweisung-und-verwendung-staatlicher-gelder\/","title":{"rendered":"Pr\u00fcfung der Ausgaben im Rahmen der nationalen Wohnbauinitiative Brasiliens: Erkenntnisse f\u00fcr die Gew\u00e4hrleistung von Rechenschaftspflicht bei der Zuweisung und Verwendung staatlicher Gelder"},"content":{"rendered":"\n

von Andr\u00e9 Farias, leitender Pr\u00fcfer an der Obersten Rechnungskontrollbeh\u00f6rde Brasilien (TCU)<\/em><\/p>\n\n\n\n

Zusammenfassung<\/h2>\n\n\n\n

W\u00e4hrend Pr\u00fcfungen der Rechnungsf\u00fchrung im Hinblick auf Staatsausgaben einen Eckpfeiler staatlicher Rechenschaftspflicht bilden, entzieht sich eine entscheidende Dimension der \u00f6ffentlichen Finanzen oft einer gleichwertigen Pr\u00fcfung: Einnahmeausf\u00e4lle durch steuerliche Beg\u00fcnstigungen. In den Jahren 2023\/2024 f\u00fchrte die Oberste Rechnungskontrollbeh\u00f6rde Brasilien (ORKB Brasilien), vom Portugiesischen auch kurz TCU, eine Pr\u00fcfung der steuerlichen Beg\u00fcnstigungen auf Bundesebene durch, bei der erhebliche Governance-L\u00fccken und Risiken f\u00fcr die steuerpolitische Nachhaltigkeit aufgedeckt wurden.<\/p>\n\n\n\n

Dieser Beitrag enth\u00e4lt eine Fallstudie zu dieser Pr\u00fcfung und beschreibt detailliert, wie die ORKB Brasilien die Effizienz steuerlicher Beg\u00fcnstigungen und ihre tats\u00e4chlichen wirtschaftlichen Auswirkungen beurteilte, um f\u00fcr transparentere \u00f6ffentliche Finanzen zu sorgen. Abschlie\u00dfend wird erl\u00e4utert, welche Erkenntnisse gewonnen wurden, die auch andere ORKB nutzen k\u00f6nnen, wenn sie ihre Aufsicht \u00fcber die Finanzpolitik jenseits traditioneller Verfahren f\u00fcr Pr\u00fcfungen der Rechnungsf\u00fchrung verbessern wollen.<\/p>\n\n\n\n

Einleitung<\/h2>\n\n\n\n

Oberste Rechnungskontrollbeh\u00f6rden (ORKB) fungieren seit Langem als H\u00fcterinnen der Staatsausgaben. In einer Zeit des zunehmenden finanzpolitischen Drucks und wachsender Abh\u00e4ngigkeit von Steueranreizen zur Stimulierung verschiedener Wirtschaftssektoren muss sich die staatliche Rechenschaftspflicht allerdings auch auf einnahmeseitige Entscheidungen erstrecken. Steuererleichterungen und -anreize f\u00fchren oft dazu, dass Regierungen ebenso viel in Einnahmen entgeht, wie sie direkt ausgeben. Dennoch unterliegen diese Ausf\u00e4lle selten derselben strengen Pr\u00fcfung oder Transparenzanforderung.<\/p>\n\n\n\n

In Anerkennung dieses Ungleichgewichts initiierte die ORKB Brasilien eine Reihe Bewertungen, die in einer umfassenden Pr\u00fcfung der steuerlichen Beg\u00fcnstigungen auf Bundesebene gipfelte, und zwar im Rahmen ihrer Pr\u00fcfung des Rechnungsabschlusses der Union aus dem Jahr 2023. Die Erkenntnisse l\u00f6sten eine nationale Debatte aus und verdeutlichten, dass dringend Reformen ben\u00f6tigt werden, um die Haushaltsf\u00fchrung in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Grunds\u00e4tzen Effizienz, Transparenz und Gerechtigkeit zu bringen.<\/p>\n\n\n\n

Hintergrund: Umfang und Ausma\u00df der Steuerausf\u00e4lle in Brasilien<\/h2>\n\n\n\n

Laut dem Bericht des TCU \u00fcber den Bundesrechnungsabschluss 2023 aus dem Jahr 2024 entgingen der brasilianischen Regierung aufgrund einer Vielzahl von Steuerbefreiungen und -anreizen sch\u00e4tzungsweise 518,9 Mrd. R$ (105 Mrd. USD) an Steuereinnahmen. Diese Zahl entspricht 5,9 % des BIP des Landes und fast einem Viertel der gesamten Staatseinnahmen.<\/p>\n\n\n\n

Umso verbl\u00fcffender, dass allein im Jahr 2023 32 neue Steuerbeg\u00fcnstigungen eingef\u00fchrt wurden, deren Kosten bis 2026 auf 213,6 Mrd. R$ gesch\u00e4tzt werden. Das TCU wies darauf hin, dass vielen dieser Anreize Ex-ante-Folgenabsch\u00e4tzungen, \u00dcberwachungsmechanismen oder klare soziale bzw. wirtschaftliche Begr\u00fcndungen fehlten. In einigen F\u00e4llen wurden langj\u00e4hrige Steuerbefreiungen verl\u00e4ngert, obwohl sie bei der Erzielung der beabsichtigten Nutzen f\u00fcr die \u00d6ffentlichkeit durchwegs hinter den Erwartungen zur\u00fcckblieben.<\/p>\n\n\n\n

Pr\u00fcfungsmethode<\/h2>\n\n\n\n

Die Pr\u00fcfung wurde im Rahmen des Berichts und der vorl\u00e4ufigen Stellungnahme des TCU zu den Rechnungsabschl\u00fcssen der Bundesregierung unter der Leitung von Minister Vital do R\u00eago durchgef\u00fchrt. Sie umfasste Folgendes:<\/p>\n\n\n\n

    \n
  • Bestandsaufnahme und Klassifizierung<\/strong> aller aktiven Steuerbeg\u00fcnstigungen.<\/li>\n\n\n\n
  • Vergleichende Analyse der prognostizierten und tats\u00e4chlichen finanzpolitischen Auswirkungen<\/strong> unter Verwendung von Daten der Bundessteuerbeh\u00f6rde und des Finanzministeriums.<\/li>\n\n\n\n
  • Abgleich der Steuerbeg\u00fcnstigungen mit politischen Ergebnissen<\/strong>, darunter die Schaffung von Arbeitspl\u00e4tzen, die regionale Entwicklung oder das industrielle Wachstum.<\/li>\n\n\n\n
  • Pr\u00fcfung legislativer Verfahren <\/strong>zur Genehmigung und Verl\u00e4ngerung von Steueranreizen.<\/li>\n\n\n\n
  • Vergleichendes internationales Benchmarking <\/strong>mit Schwerpunkt auf den OECD-Leitf\u00e4den f\u00fcr Transparenz und Kontrolle von Steuerbeg\u00fcnstigungen.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

    Wichtige Erkenntnisse<\/h2>\n\n\n\n

    1. Fehlende strategische Planung und Erfolgskriterien<\/h3>\n\n\n\n

    Das TCU stellte fest, dass die Exekutive die Ma\u00dfnahmen f\u00fcr Steuerbeg\u00fcnstigungen selten derselben strikten Planung unterzieht, wie sie f\u00fcr Staatsausgaben erforderlich ist. Nur wenige Programme verf\u00fcgten \u00fcber festgelegte Ziele, messbare Vorgaben oder Leistungskennzahlen. Folglich fungierten viele Steuerbeg\u00fcnstigungen als quasi-permanente Subventionen, deren Wirksamkeit kaum \u00fcberwacht wurde und zu denen es kaum R\u00fcckmeldungen gab.<\/p>\n\n\n\n

    2. Finanzpolitische Risiken und budget\u00e4re Einschr\u00e4nkungen<\/h3>\n\n\n\n

    Die ungebremste Ausweitung der steuerlichen Beg\u00fcnstigungen trug zur strukturellen Fragilit\u00e4t der \u00f6ffentlichen Finanzen Brasiliens bei. Die entgangenen Einnahmen in H\u00f6he von 518,9 Mrd. R$ \u00fcberstiegen bei Weitem s\u00e4mtliche Investitionen des Bundes und waren mit den gro\u00dfen obligatorischen Ausgabenkategorien wie Pensions- oder Gesundheitswesen vergleichbar. Diese Dynamik untergr\u00e4bt die Glaubw\u00fcrdigkeit der Budgets und schr\u00e4nkt den finanzpolitischen Spielraum f\u00fcr frei verf\u00fcgbare Investitionen ein.<\/p>\n\n\n\n

    3. R\u00fcckschrittliche Verteilung der Steuervorteile<\/h3>\n\n\n\n

    Die Pr\u00fcfung ergab, dass ein unverh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig gro\u00dfer Anteil der Steuerbeg\u00fcnstigungen gro\u00dfen Unternehmen und wohlhabenderen Bev\u00f6lkerungsgruppen zugutekam. So erhielten der staatliche \u00d6lkonzern Petrobras und der Bergbaugigant Vale Steuererleichterungen in H\u00f6he von 29,5 Mrd. R$ bzw. 19,2 Mrd. R$, ohne dass ein klarer \u00f6ffentlicher Nutzen erkennbar war. Kleinere Unternehmen oder bed\u00fcrftige Bev\u00f6lkerungsgruppen profitierten hingegen nur minimal von der bestehenden Steuerstruktur.<\/p>\n\n\n\n

    4. Governance-L\u00fccken im Gesetzgebungsverfahren<\/h3>\n\n\n\n

    Das TCU zeigte, dass viele Steueranreize im Rahmen der Budgetdiskussionen durch vorl\u00e4ufige Ma\u00dfnahmen oder in letzter Minute vorgenommene \u00c4nderungen eingef\u00fchrt oder verl\u00e4ngert wurden. Somit wurde deren strukturierte Pr\u00fcfung umgangen. Bei einigen Programmen fehlten Kostenobergrenzen oder Verfallsklauseln, sodass sie ohne Neubewertung auf unbestimmte Zeit fortbestehen konnten.<\/p>\n\n\n\n

    Empfehlungen<\/h2>\n\n\n\n

    In seiner abschlie\u00dfenden Stellungnahme zum Rechnungsabschluss 2023 (Beschluss Nr. 1534\/2024 \u2013 Plenum) gab das TCU konkrete, umsetzbare Empfehlungen ab:<\/p>\n\n\n\n

      \n
    • Eine wohl \u00fcberlegte Obergrenze<\/strong> f\u00fcr die Gesamtheit der Steuerbeg\u00fcnstigungen als Prozentsatz der Bundeseinnahmen festlegen.<\/li>\n\n\n\n
    • Die Einf\u00fchrung neuer Steuerbefreiungen aussetzen<\/strong>, solange der Bundeshaushalt defizit\u00e4r ist.<\/li>\n\n\n\n
    • Anordnung von Ex-ante- und Ex-post-Folgenabsch\u00e4tzungen<\/strong> f\u00fcr alle Steuerbeg\u00fcnstigungen in \u00dcbereinstimmung mit internationalen Normen, zum Beispiel der OECD und des IWF.<\/li>\n\n\n\n
    • Verbesserung der Transparenz <\/strong>durch eine umfassendere Offenlegung der Beg\u00fcnstigten, der gesch\u00e4tzten Steuerkosten und der erwarteten Ergebnisse der Steuerma\u00dfnahmen.<\/li>\n\n\n\n
    • Einf\u00fchrung regelm\u00e4\u00dfiger \u00dcberpr\u00fcfungsmechanismen<\/strong> f\u00fcr bestehende Programme, einschlie\u00dflich automatischer Verfallsklauseln, sofern diese nicht aufgrund ihres Erfolges verl\u00e4ngert werden.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

      Diese Ma\u00dfnahmen zielen darauf ab, den steuerpolitischen F\u00fchrungsrahmen Brasiliens wieder ins Gleichgewicht zu bringen und die Wirksamkeit sowie Fairness \u00f6ffentlicher Finanzinstrumente zu verbessern.<\/p>\n\n\n\n

      Auswirkungen auf \u00d6ffentlichkeit und Politik<\/h2>\n\n\n\n

      Die bei der Pr\u00fcfung ermittelten Schw\u00e4chen in der Finanzverwaltung und \u00dcberwachung der nationalen Wohnbauinitiative Brasiliens (vom Portugiesischen kurz PMCMV) hatten (und haben unter Umst\u00e4nden auch in Zukunft noch) Auswirkungen auf \u00d6ffentlichkeit und Politik.<\/p>\n\n\n\n

        \n
      • Gefahr f\u00fcr Transparenz und soziale Kontrolle:<\/strong> Uneinheitliche und unzuverl\u00e4ssige Daten \u00fcber Mittelverwendung sowie Programmergebnisse untergraben die Transparenz des Programms und erschweren seine Pr\u00fcfung. Dies hindert die Gesellschaft \u2013 einschlie\u00dflich Nichtregierungsorganisationen, die implizit Teil des Konzepts der sozialen Kontrolle sind \u2013 daran, die staatliche Ma\u00dfnahme zu verfolgen und genau unter die Lupe zu nehmen.<\/li>\n\n\n\n
      • Schwierigkeiten bei der Wirksamkeitsmessung:<\/strong> Da keine soliden \u00dcberwachungsmechanismen und aktuellen Kennzahlen vorhanden sind \u2013 etwa in Bezug auf Ver\u00e4nderungen beim Wohnungsdefizit \u2013, ist es schwieriger, zu beurteilen, ob das Programm seine Kernziele erfolgreich erreicht. Dies schr\u00e4nkt die Entscheidungsfindung sowie politische Verbesserungen ein, die darauf ausgerichtet sind, den Bed\u00fcrfnissen der Bev\u00f6lkerung besser gerecht zu werden.<\/li>\n\n\n\n
      • Risiko von Projektunterbrechungen und verfehlten Zielen:<\/strong> Finanzielle Schwierigkeiten und abweichende Ausgabenprognosen deuten darauf hin, dass aufgrund fehlerhafter Prognosen der Mittelauszahlungen das Risiko von Bauunterbrechungen besteht. Probleme wie versp\u00e4tete Zahlungen an Auftragnehmer und eine nicht fristgerechte \u00dcberwachung tragen zu einer Anh\u00e4ufung gestoppter Projekte bei, was sich direkt auf die Beg\u00fcnstigten auswirkt.<\/li>\n\n\n\n
      • Ineffiziente Nutzung \u00f6ffentlicher Ressourcen:<\/strong> Probleme wie die unsachgem\u00e4\u00dfe Verwendung ausstehender Verbindlichkeiten, Ausgaben ohne vorherige Mittelbindung und M\u00e4ngel in der Rechnungslegung offenbaren Defizite im Finanzmanagement. Die Nichtbeachtung des Periodenabgrenzungsprinzips f\u00fchrt zu einer Unterbewertung der Bundesverm\u00f6genswerte und erschwert sowohl die Verm\u00f6gens- als auch die Finanzverwaltung.<\/li>\n\n\n\n
      • Beeintr\u00e4chtigte Rechenschaftspflicht:<\/strong> Der Mangel an zuverl\u00e4ssigen Daten und die fehlende angemessene \u00dcberwachung beeintr\u00e4chtigen die F\u00e4higkeit der Regierung, der Gesellschaft transparente und genaue Berichte \u00fcber die Umsetzung sowie die Ergebnisse des PMCMV zu liefern.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

        Zusammenfassend zeigen die gewonnenen Erkenntnisse die dringende Notwendigkeit, das Informationsmanagement, die Ergebnis\u00fcberwachung sowie Buchhaltungs- und Finanzverfahren zu verbessern, um daf\u00fcr zu sorgen, dass das PMCMV sowie k\u00fcnftige Wohnbauprogramme transparent, zuverl\u00e4ssig, effizient und wirksam sind.<\/p>\n\n\n\n

        Was andere ORKB von der Ausgabenpr\u00fcfung des TCU lernen k\u00f6nnen<\/h2>\n\n\n\n

        Die Pr\u00fcfung des PMCMV mit Schwerpunkt auf dessen Finanzmanagement deckte mehrere Schwachstellen auf und hob wichtige Erkenntnisse f\u00fcr die Durchf\u00fchrung gro\u00df angelegter staatlicher Programme hervor:<\/p>\n\n\n\n

          \n
        • Kritisches, einheitliches Datenmanagement:<\/strong> Es gab weitreichende sowie besorgniserregende Abweichungen und Unstimmigkeiten bei den Finanzdaten zwischen dem Ministerium f\u00fcr regionale Entwicklung (MDR), der Caixa Bank (dem operativen Manager) und den anderen Finanzakteuren. In der Entscheidung wurde erw\u00e4hnt, dass im Rahmen des Programms offensichtlich kein klares, objektives buchhalterisches Vorgehen bestand. Dies zeigt, dass es dringend notwendig ist, einen gemeinsamen, soliden Informationsmanagementplan zu haben, um konsistente, zuverl\u00e4ssige und zeitnahe Daten sicherzustellen.<\/li>\n\n\n\n
        • Entscheidende Ergebnis\u00fcberwachung und -bewertung:<\/strong> Nach \u00fcber zehn Jahren befanden sich die Mechanismen zur Bewertung der Ergebnisse immer noch im Anfangsstadium. Eine fr\u00fchere Pr\u00fcfung hatte bereits festgestellt, dass die Ergebnisse des PMCMV nur unzureichend \u00fcberwacht werden. Die Kennzahl f\u00fcr den Wohnungsmangel ist seit 2015 \u00fcberholt. Dies verhindert die Bewertung der j\u00fcngsten Wirkungen und zeigt, dass eine kontinuierliche \u00dcberwachung und Bewertung unverzichtbar ist f\u00fcr die Verbesserung \u00f6ffentlicher Ma\u00dfnahmen.<\/li>\n\n\n\n
        • Programmspezifische Trennung der Buchf\u00fchrung:<\/strong> Die Pr\u00fcfung zeigte, dass es innerhalb des Residential Lease Fund (FAR) keine getrennten Konten f\u00fcr PMCMV-Unternehmen und die FAR-Teilprogramme gab. Deshalb fehlen klare Daten zu den Gesamtkosten sowie der Mittelherkunft und -verwendung f\u00fcr die einzelnen Programme. Dies dient als Erinnerung, dass Mittel verschiedener Wohnbauprogramme klar voneinander getrennt werden m\u00fcssen, um Klarheit sowie eine bessere Verwaltung zu gew\u00e4hrleisten.<\/li>\n\n\n\n
        • Sorgf\u00e4ltige Finanz- und Budgetplanung:<\/strong> Obwohl ein Teil der Analyse an ein anderes Verfahren \u00fcbergeben wurde, zeigten erste Erkenntnisse, dass die Mittel aus dem Bundeshaushalt unzureichend waren, ausstehende Verbindlichkeiten aus fr\u00fcheren Jahren verwendet wurden, sowie andere Probleme. Dieser Punkt unterstreicht, wie entscheidend eine pr\u00e4zise Budget- und Finanzplanung ist.<\/li>\n\n\n\n
        • Einhaltung der Rechnungslegungsnormen f\u00fcr den \u00f6ffentlichen Sektor:<\/strong> Die Nichtanwendung des Periodenabgrenzungsprinzips bei der Erfassung der finanziellen Beteiligung einiger Beg\u00fcnstigter in den Konten des MDR verstie\u00df zudem gegen die Rechnungslegungsvorschriften f\u00fcr den \u00f6ffentlichen Sektor. Dies f\u00fchrte zu einer Unterbewertung des Verm\u00f6gens der Union sowie zu Schwierigkeiten bei der Prognose k\u00fcnftiger Programmergebnisse und zeigt, dass die Buchf\u00fchrung unter strenger Einhaltung von Normen erfolgen muss, um Rechte und Pflichten korrekt widerzuspiegeln.<\/li>\n<\/ul>\n\n\n\n

          Fazit<\/h2>\n\n\n\n

          Da Regierungen weltweit bestrebt sind, Budgetdisziplin und inklusive Entwicklung miteinander zu vereinen, ist die \u00dcberwachung von Steuerbeg\u00fcnstigungen unerl\u00e4sslich. Die ORKB Brasilien nahm dieses komplexe Thema mit einer entschlossenen Strategie in Angriff und lieferte praktische Erkenntnisse, die echte Reformen in Gang setzten.<\/p>\n\n\n\n

          Dies zeigt, dass Steueraufsicht sowohl fachlich als auch transformativ sein kann. Mit ihrer Strategie sicherte die ORKB Brasilien nicht nur \u00f6ffentliche Mittel in Milliardenh\u00f6he, sondern st\u00e4rkte auch die Grundlagen der demokratischen Regierungsf\u00fchrung.<\/p>\n\n\n\n

          F\u00fcr die internationale Pr\u00fcfgemeinschaft unterstreicht dieser Fall, dass eine wirksame Pr\u00fcfung der \u00f6ffentlichen Finanzen nicht nur die Ausgaben ber\u00fccksichtigen<\/strong>, sondern auch auf die oft verborgene Welt der Steueranreize und deren tats\u00e4chliche Auswirkungen auf die Gesellschaft blicken muss.<\/p>\n\n\n\n

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          Quelle: Brasilianischer Bundesrechnungshof<\/figcaption><\/figure>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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